民事执行检察监督困境与对策探析

民事执行检察监督困境与对策探析2023/X/XX1988年，时任最高检xx检察长首次提出“检察机关要参与民事行政诉讼，以保障国家法律的统一实施。”1991年《民事诉讼法》颁布，立法确立了民事检察制度，规定检察机关有权通过抗诉对民事审判实行法律监督。xx年《民事诉讼法》修改，民事检察监督职能进一步拓展，监督范围、手段、方式进一步完善。其监督范围主要包括审判活动监督、执行监督。xx年8月1日起，《人民检察院民事诉讼监督规则》正式施行，对“完善民事检察制度，提升诉讼监督质效”提供了较为明确的法律依据。我们也可以看出民事检察监督制度的基本规律是：从抗诉这种点状的监督出发，逐渐地扩散到诉讼的全过程，最终演化为对诉讼活动的全流程监督。其中对民事执行监督也是民事检察监督重要组成部分。民事执行检察监督是修改后的民事诉讼法赋予检察机关的一项新职能，对人民法院执行活动的合法性进行法律监督，对保护当事人和案外人的合法权益以及维护司法权威具有重要意义。执行作为人民法院民事诉讼的重要组成部分，是人民群众合法权益得以实现的重要途径。执行，让法院判决不再是一纸空文，让法律权威得以真正体现。然而，“执行难”却成为一个全党全社会关注的问题，习近平总书记对此也作出多次批示。“执行难”的存在也让法律权威被不断削弱，而人民群众不信任法律的原因固然有法律意识淡薄的缘故，也与法院既是裁判员也是运动员的双重角色有关。这些都印证着必须强化对法院执行活动的监督，尤其是来自外部的监督。国家对此也做了设置，《民事诉讼法》第二百零八条至第二百一十三条规定检察院对法院审判执行活动拥有监督权。然而，在司法实践当中，检察院的监督权并未得到很好的实施，检察机关在行使职权过程中存在诸多困境。一、民事执行检察监督面临的主要困境（一）受理的案件数量少，监督规模总体偏小民事执行监督工作已构成基层院民事诉讼监督工作的主要内容，执行监督在基层民事检察工作格局中的重要性不言而喻，做好民事执行检察监督是做强基础民事检察的关键。但是，近年来民事执行监督案件总量仍然偏低。目前检察院民事执行检察监督启动的方式有两种，即当事人主动申请与检察院依职权启动。本该是民事执行检察监督案件占比最大的当事人主动申请却一直不见起色，这让旨在通过监督民事执行案件来保护人民合法权益的的目的大打折扣。而依职权启动民事执行检察监督，相较于法院受理的执行案件数量，检察院掌握的信息源非常少，远达不到立法的初衷。这一困境导致的直接后果就是检察院的民事执行监督职能得不到有效发挥。（二）审查调查难的困境一直存在检察院在办理民事执行监督案件时需要听取当事人陈述、向法院了解案件情况，在向法院了解案件情况时难度较大。1、执行工作程序复杂，涉及法律层面广。执行除了普通执行程序外，还有执行异议、复议、执行异议之诉。个别执行案件的复杂程度已超过民事案件，没有执行方面的工作经验很难从这些案件中找到有用的线索。检察机关工作人员在这方面是无法与长期从事执行工作的执行法官相提并论的，在调查取证时很难形成自己的判断。2、法院思想上抗拒，阻力大。“执行难”面临的一个最大的问题就是案多人少，而现在社会对执行的关注度越来越高，人民群众对执行工作的期待也越来越大，案件难度却越来越大，在这种情况下可以想象执行法官面临的压力之大。绝大部分法官在自己的岗位上兢兢业业的工作，还要时常被当事人误会，面对检察院的监督时，思想上存在抗拒。而检察院办理的很多民事执行监督案件是程序问题，在执行法官眼中属于“挑刺”，存在不愿意配合的心理。3、民事执行检察监督效力缺乏刚性，监督疲软乏力，监督效果不理想。执行是民事诉讼的重要组成部分，是指人民法院的执行组织和人员依照法律规定的程序，运用国家强制力量，采取法定措施强制负有义务的当事人完成义务，保证实现法院判决、裁定及其他法律文书内容的诉讼行为。‚执行中既有对执行标的采取执行措施，也有对当事人的人身自由进行限制等强制手段，有些案件的执行过程中还会发生对执行异议、执行异议只诉的处理等准诉讼情形，在案多人少的情况下，难免会差生执法瑕疵甚至违法行为。当前民事执行中执行乱、执行不规范等问题较为突出，对当事人的合法权益造成严重损害。人民检察院作为我国的法律监督机关，对民事执行中的不规范行为和违法行为进行监督有极大的作为空间。但由于立法缺失，对法院在民事执行检察监督应承担的责任与义务没有做出明确规定，也没有对法院与检察院之间如何配合做出指导性规定，这就让检察院在工作中处于极度被动的地位。实践中，检察机关执行监督的大多是鼓励加强与法院的沟通，没有达到公权力监督应达到的刚性，难以形成有效的监督。目前检察机关在办理民事执行检察监督案件中普遍采用的是提检察建议的方式。在实践中，检察建议更利于法院接受，在很大程度上也符合减少讼累、简化程序、缓解矛盾的效果。ƒ然而，实践中，检察建议的效果并不明显。一方面是由于民事执行监督人员对执行办案流程与细节把握并不准确，不能准确切中要害，发现的问题往往停留在表面或细微瑕疵，让法院有检察院总是“挑刺”的感觉。另一方面，检察院在提出检察建议后，法院应如何配合，法院的权责方面并不明晰，导致法院法院会存在敷衍了事的情况，达不到监督的目的。二、民事执行检察监督困境的原因（一）立法内容模糊、职责不明确、权责不清晰。《宪法》规定人民检察院是国家的法律监督机关，《民事诉讼法》对检察院的监督职责也做了一些规定，另外最高人民检察院颁布的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》对检察院的监督职责做了具体规定。但是这些规定仅仅是赋予检察院监督职权以及检察院该如何行使监督权，并没有对如何确保检察院的监督权落到实处作出规定。这些法律法规并没有对各个单位在检察院行使监督权过程中应承担的义务、责任并没有作出详细规定。这就导致检察院在行使监督权过程中时常碰到无法可依的尴尬境地。另外，国家针对执行颁布了很多法律法规，但没有一部系统的法律，这给执行工作带来很大困难，也给从事民事执行检察监督工作的检察人员的素质提出了很高的要求。依法治国的前提是有法可依，现在造成民事执行检察监督困境之一就是有时候无法可依。（二）民事执行检察监督人才匮乏，监督能力受限。正所谓“工欲善其事，必先利其器。”民事执行监督案件的执行工作离不开一批熟悉民事执行业务的检察人员，少不了专业人才的支撑。而由于当今社会对执行越来越重视，国家在执行方面频频出台新的政策、法律法规，让人眼花缭乱，这给执行带来了很大的福音，也是法制建设方面的进步。但是这也给民事执行检察监督带来了困难，而民事执行检察监督部门受限于各方面条件天然就较法院执行部门处于不利位置，很难第一时间学会、掌握新的变化。（三）对执行监督规范理解不统一首先，对依职权监督范围的认识不统一。《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第四十一条规定了应当依职权监督的民事案件范围，两高《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第七条规定了人民检察院应当依职权进行民事执行监督的四种情形。但对四种情形外的存在理解上的差异。其次，对执行监督前置程序认识不统一。根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第三十三条、《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第六条规定，可以提出异议、复议或者提起诉讼，当事人、利害关系人、案外人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的，人民检察院不予受理执行监督。因此，执行监督应遵循人民法院自我纠错的优先原则，即申请执行监督人应穷尽法院救济程序，方可申请监督。但对于消极执行行为是否一定要履行前置程序，法检之间，检察人员内部之间存在认识不一致。（四）缺乏良好的监督环境首先，检察机关自身民事执行监督力量偏弱。检察系统对民事执行监督的研究起步较晚，重点研究也不深，对规律和经验总结偏少。其次，社会对民事执行监督职能了解不深入，对检察机关的职能依然停留在打击犯罪的刑事检察职能上，民事执行监督在xx年修改《民事诉讼法》实施后，才在全国检察机关全面铺开，起步较晚。这些都影响到了社会公众对检察机关民事执行监督职能的了解。（五）人民群众法律意识淡薄，法律权威性遭受挑战。中国是一个人情社会，人情往来是中国社会文化的重要组成部分，复杂的人际关系网络和世俗化的能力促使个人发展。但过分注重人情因素会忽视法治，“人情”与法治的冲突已经成为我国现代化发展中的障碍。老百姓遇到事情首先想到的不是通过法律途径解决问题而是“找关系”、“找熟人”，如果还不能解决问题就去信访。这种现象反映在民事执行检察监督上就是老百姓控告申诉的很少，检察院的监督职能无法得到有效的实施，老百姓的合法权益无法得到有效维护。三、提升民事执行检察监督工作的几点建议（一）提升自身素质，筑牢民事执行检察的根基。俗话说“打铁还需自身硬”，再好的政策都要由人去实施，要想做好民事执行检察，提升民事执行检察部门人员的素质是第一要务。提升民事执行检察部门人员的素质可以从以下几方面着手：1、转变思想观念。态度决定行动，要提升自身素质必须从思想上重视起来，认识到其重要性、必要性。磨刀不误砍柴工，只有自身素质过硬，才能在以后的工作中敢打仗、打硬仗、打胜仗。同时为了达到最佳效果，要让民事执行检察部门人员在提升自身素质时认为自己就是从事执行工作的一份子，要让民事执行检察部门人员从心里想自己应该怎样做，才能做好执行工作。惟其如此，才能在学习时做到全心全意，而不是浅尝辄止、纸上谈兵。2、加强培训，加深对执行工作的了解。以训促学，提高民事执行检察监督人员的理论水平。定期组织专业培训，邀请专业人员授课指导，使干警的知识不断更新升级。上级院要统筹开发案例学习微视频，通过汇集办理过的典型案例设计出模拟案例，以实案轮训、案例研讨方式，多途径提升基层检察干警的办案能力和业务素养。基层检察人员自身要加强学习的主动性，既要同步学习新的执行法律法规，又要养成阅读执行案例，撰写经验总结的习惯，以此培养监督思维，提升监督能力。在缺乏实践经验的前提下，突破案件来源少的问题，拓宽发现线索来源成为关键。要尽可能激活“发现线索—开展监督—解决问题—总结经验规律—提升办案水平”的民事执行监督循环系统。除此之外，有条件的地方可通过加强检法人员交流，让检察干警在执行第一线锻炼，熟悉执行程序，增加实践经验，提高执行监督中对违法情形的敏感度。3、突破重点、难点。在做好前面所说的工作之后，再进行重点、难点突破，回归到检察机关的本职工作中来。检察系统长期从事民事执行检察监督工作，积累了大量的经验，这些经验得来不易，都是长期办案的积累，必须要用好这些经验。这些经验基本上涵盖了执行工作的重点、难点，有了这些经验再与法院的办案经验相结合，必然会让民事执行检察监督人员的工作能力得到质的突破。4、强沟通、促共识。检察机关在办案过程中，要主动强化与法院沟通联系，首先在思想认识上进行突破，力争达成共识，让法院认识到检察机关监督有利于法院更好履行审判职能，更能有效避免审判出错造成的矛盾纠纷。要建立长效沟通机制，对认识分歧较大的案件由检察长与法院协调，有疑点的案件由承办人与原审法官沟通交流，通过人来人往、定期座谈、会议互邀等多种形式促使与法院形成良性、互动、积极的工作关系，实现监督理念和监督方式双提升。从严把握监督标准，发出监督意见后，积极与法院联系协调，督促监督意见的采纳与落实，对未在规定期限内作出处理并书面回复的进行跟进监督，确保监督效果。（二）完善立法保障，确保民事执行检察监督的刚性。法院、检察院作为政法机关，开展各项工作都必要有理有据，检察院开展民事执行监督也需要立法上的保障以确保监督的刚性。最高法、最高检《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》（以下简称《规定》）对检察院的调阅卷宗权、调查取证权以及要求答复权都做出了相应规定，这让检察院在行使监督权时有了最基本的保障。但是在实践中，法检两院在配合上不协调、不完美，原因固然有双方职权上天然存在的对抗性，还有双方在权利义务、权责分配上的模糊性。例如面对检察院提出的检察建议，法院有时会敷衍了事，对待此种情况，《规定》第十四条规定“人民法院收到检察建议后逾期未回复或者处理结果不当的，提出检察建议的人民检察院可以依职权提请上一级