《广东省安全生产条例》(XXXX年修订)解读

-1-《广东省安全生产条例》（2013年修订）解读2013年9月27日，《广东省安全生产条例》经省第十二届常委会第四次会议审议，已高票通过了修订，并将于2014年1月1日起正式实施。一、修订必要性2002年10月13日，经省第九届人大常委会通过的《广东省安全生产条例》，是继国家《安全生产法》颁布之后全国第一个出台的地方性安全生产法规。2003年1月1日起实施以来，对加强广东省安全生产管理，规范安全生产经营行为、减少各类事故发生，搞好依法行政，促进广东省安全生产形势稳定好转和经济社会科学发展、安全发展起到了巨大的促进作用。但是，在《条例》实施以来的十年里，随着我国经济社会的发展和改革的深化，我国及广东省经济社会的各个领域和各个方面都已发生了深刻的变化，《广东省安全生产条例》的一些内容和条款规定，已经不再适应当前广东省改革发展形势下安全生产的需要，而且与现行国家法律法规的规定也有许多不一致的地方：（一）与我国现行有关安全生产法律法规不相衔接1.国家新制定、新修订了有关法律、法规。主要有《行政许可法》(2004年7月1日起施行)、《职业病防治法》(2011年12-2-月31日修正)、《道路交通安全法》等法律13部，《生产事故报告和调查处理条例》(2007年6月1日起施行)、《安全生产许可证条例》、《危险化学品安全管理条例》等行政法规50多部。2.国家新制定、新修订了有关部门规章。包括《生产经营单位安全培训规定》、《生产安全事故应急预案管理办法》、《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》、《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》等上百个部门规章。3.国家和广东省的安全生产政策发生了重大变化。一是安全生产的理念发生了变化。2005年安全发展被写入党的十六届五中全会报告，并经过八年的安全生产实践后，2012年3月，温家宝总理在政府工作报告中强调，要实施安全发展战略，党的十八大提安全发展战略。从“安全生产”到“安全发展”，从“安全发展理念”提升为“安全发展战略”;二是安全生产工作方针发生了变化。“安全第一，预防为主”的安全生产方针，1989年11月9日，在中共中央十三届五中全会通过的“中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决议”的第30条正式提出。2002年6月29日，被写进了《安全生产法》第三条。“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，即在2005年10月11日十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经-3-济和社会发展第十一个五年规划的建议》中正式提出。三是国家和广东省相应出台了有关重大政策文件。《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》(国发〔2004〕1号)、《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发〔2010〕23号)明确了生产经营单位的安全生产主体责任；《中共广东省委、广东省人民政府关于进一步加强安全生产工作的意见(粤发〔2011〕13号)》，明确规定在我省实施地方党政领导干部安全生产“一岗双责”制度。有必要通过修订条例把这些制度、精神上升为法规条文，进一步规范安全生产工作，更好地为安全生产工作提供法规保障。（二）适应改革发展形势需求1.政府机构改革。10年间，国家和广东省已进行多次的机构改革，旧《条例》的起草部门、实施部门都发生了重大变化。为进一步强化对安全生产的监管，2003年国务院决定将国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，负责安全生产的综合监督管理和对煤矿的安全监察。2005年初国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局；2004年广东省安全监管局独立升格为省政府直属机构。随之，全省各市、县安全监管部门独立升格。2.政府职能转变。2002年以后，我国经济社会发生了深刻-4-的变化，社会主义市场经济体制进一步确立，为适应市场经济发展，政府进行了职能转变调整，政府职能由微观管理向宏观指导，向法治型、服务型政府转变。为适应职能转变，安全生产监管手段已由以行政手段为主向法律、行政、经济等手段多管齐下。3.深化行政审批制度改革。2002年以来特别是2012年以来，随着政府职能转变，广东省进一步加大简政放权力度，全面推进行政审批制度改革。至去年底，广东省安全监管局共取消了5项行政审批职能，下放了11项行政审批职能；承接国家安监总局行政审批职能1项；转移交由具备条件的行业协会实行自律管理的4项。目前，保留的行政审批事项仅4项。但是，取消、下放和转移行政审批事项后也遇到了一些新的问题：一是下放后市、县安监部门的监管能力和水平还需及时加强和提高；二是取消后，监管存在一定的真空，需要及时研究制定和完善相关法规、规章和制度，确保工作不断、监管到位，不漏管、不失管；三是部分企业及企业主安全生产法制意识、责任意识不强，取消行政审批后，容易忽视安全生产必要投入，甚至降低安全生产标准条件；四是当前安全生产行业协会、技术服务机构等社会组织培育发展滞后，政府职能转移后，出现职能承接“真空”的现象；五是目前安全生产行业协会、技术服务机构等社会组织管理行政化，竞争意识、自律意识还较差。这些问题也需要通过修订《条-5-例》来解决。（三）广东省安全生产形势发展的需要1.安全生产形势较严峻。2002年事故达到最高峰值，当年全省各类事故达到近11万起、死亡1.3万多人，2004年初广东省安全监管局独立升格到2012年的8年里，广东省平均每年少死亡近730人。全省安全生产形势保持总体稳定、趋于好转。但广东省是全国的经济大省、人口大省和化工大省，经济总量大、企业多、人口多、公路里程长，各类生产、经营、交通运输活动频繁。一些地区和领导“安全第一”和安全生产“红线”的意识还不牢固，重生产、重GDP增长、轻安全的现象还比较突出，安全生产欠账较多，各类非法违规生产经营建设和违规作业、违章操作、违反劳动纪律的现象禁而不止。事故查处失之于宽、失之于松。全省事故和死亡人数一直高居全国第一位。2012年，各类事故死亡6300多人，比排在第二位、第三位的浙江、江苏分别多约700、1100多人。近年较大以上事故多发，近年每年发生一次死亡3-9人的较大事故近100起，发生一次死亡10-30人的重大事故2-3起。2.安全生产面临新挑战。随着广东省工业化、城市化建设的加快推进，一批石油化工、城市轨道、高铁、输油气管道、工业园化工园区等重大建设项目陆续开工建设，项目大型化、设备设-6-施复杂化，城市化、人口高度密集，生产经营建设活动将日益频繁，诱发重特大生产安全事故和职业危害的因素、风险不断增多，给安全生产工作带来新的考验和挑战。3.实现“三个定位、两个率先”和建设幸福广东。习总书记指出“发展不能以牺牲人的生命为代价，这是一条不可逾越的红线”。提出建立“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的安全生产责任体系。实现“三个定位、两个率先”(三个定位：发展中国特色社会主义的排头兵、深化改革开放的先行地、探索科学发展的实验区；两个率先：率先全面建成小康社会、率先基本实现社会主义现代化)和建设幸福广东，要求广东要建立完善法规体系，使安全生产有法可依，并通过法规的实施，规范生产经营单位和从业者的不安全行为，实现安全生产法治化管理，促进全社会人人讲安全、珍惜生命，推动经济社会科学发展、安全发展。由于有关安全生产方面的法律法规已出台或修订、政府职能调整转变、执法主体、法律适用对象和范围和当前安全生产的形势与任务等都已发生了变化，有必要及时对我省《安全生产条例》进行修改完善，为新形势下我省的安全生产监管提供执法依据。二、《条例》修订过程（一）起草阶段：2010年7月-2011年12月2010年7月到上海市专题调研，2011年3月完成《广东省-7-安全生产条例》(修订草案稿)正式启动修订工作，并于当年12月正式上报省政府。据不完全统计，省局在起草阶段共召开16次座谈会、3次到省内有关市广泛调研收集有关部门和各市安全监管部门的意见，调研20多个市、县基层安全生产监管部门、30多个企业，草案稿发送省发改委等57个省直有关部门、省属及中央驻粤企业和各市广泛征求意见，并在政府公开网站刊登，广泛征求社会各界意见。收纳并研究了1000多条意见和建议。（二）修改阶段：2011年12月-2013年2月2013年2月5日下午，朱小丹省长主持召开省政府第十二届一次常务会议，审议通过《广东省安全生产条例(修订草案)》，并报请省人大常委会审议《广东省人民政府关于提请审议广东省安全生产条例(修订草案)的议案》(粤府案〔2013〕1号)。据不完全统计，修改阶段，省局会同省法制办承办召开12次座谈会、5次到省内有关市，征求调研有关部门和安全监管部门的意见，调研30多个市、县基层安全生产监管部门、50多个企业，并送省发改委等57个省直有关部门、省属及中央驻粤企业和地级以上市安监部门等广泛征求意见，在政府公开网站刊登，广泛征求社会各界意见。收纳并研究1600多条意见和建议。《条例(修订草案)》是新一届省政府召开的第一次常务会议讨论并报请省人大审议的第一个地方性法规项目。-8-（三）审议阶段：2013年3月-9月27日1.第一次审议。5月28日省十二届人大常委会第二次会议审议通过。审议前，书面征求了省人大各专门委员会、常委会有关工作委员会和省其他有关单位、各地级以上市人大常委会以及部分省人大代表、专家学者的意见。省人大财经委组织赴广州、惠州市开展立法调研。2.第二次审议。7月29日省十二届人大常委会第三次会议审议通过。在此期间经历了：6月上旬省人大法制委员会接办；6月中旬法委、省局赴佛山、珠海进行调研；6月19日肖志恒副主任主持召开座谈会，听取省直有关部门和部分生产经营单位的意见和建议；6月下旬和7月初肖志恒副主任组成调研组先后赴东莞、内蒙古进行调研；6月中下旬至7月初省人大先后两次选出160名全国人大代表和787名省人大代表，省公安消防总队、省交通运输厅、省住房城乡建设厅等11个部门，21个地级以上市人大常委会，中山大学等6所高校法学院征求意见，同时在广东人大网向社会公众征求意见。7月上旬省人大法委组织召开专家论证会，对修订草案-9-中的重点、难点问题进行论证，并邀请媒体参加；3.第三次审议。9月27日省人大常委会第四次会议审议表决，高票通过。——征求意见。省人大法委向160名全国人大代表和787名省人大代表，66名立法咨询专家，省委宣传部、省住房城乡建设厅、省公安消防总队等13个单位，21个地级以上市人大常委会，5个地方立法研究评估与咨询服务基地征求意见，同时在广东人大网向社会公众征求意见。——召开表决前评估论证会。9月11日，省人大法委组织召开表决前评估论证会，邀请省人大代表、立法咨询专家、生产经营单位负责人、安全生产管理人员和职工等围绕条例主要制度规范的可行性、出台时机、实施后的社会效果及实施中可能出现的问题进行评估，并邀请媒体参加。同时委托5个地方立法研究评估与咨询服务基地进行评估。——开会表决。新《条例》在9月27日省人大常委会第四次会议上以出席63人，赞成62票，弃权1票，高票通过，并将于2014年1月1日起施行。新《条例》全文共计10667字符数。三、《条例》的主要内容和亮点修订《条例》是我省新一届省人大常委会和政府履职以来的第一项修制订和通过的地方性法规和草案。新修订的《条例》既-10-保留了旧《条例》相关制度优点，又与时俱进，有新时期的新理念、新规定、新要求，更加符合当前广东改革的新实际，体现了广东的特色。设六章五十三条，条款数比旧《条例》增加了11条，内容有了很大的变化。其中，第一章“总则”有9条，第二章“生产经营单位的安全生产保障”23条，第三章“安全生产的监督管理”8条，第四章“应急救援与事故调查处理”5条，第五章“法律责任”6条，第六章“附则”2条。具有五大方面的亮点：之一：贯彻“一岗双责，齐抓共管”的立法指导思想之二：突出生产经营单位是安全生产主体之三：立足制度建设、制度规范与约束之四：着眼理顺职能，明晰职责之五：坚持实行宽严相济的处罚原则（一）贯彻“一岗双责、齐抓共管”的立法指导思想1.贯彻习总书记的重要讲话精神。建立“党政同责、一岗双责、齐抓