城市安全与应急管理5

城市安全与应急管理主讲教师：刘严萍第5章应急管理应急管理概述应急预案应急管理体制应急管理机制应急管理法制2案例简介：2005年11.13松花江水污染事件2005年11月13日，中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司（简称中石油吉林分公司）双苯厂硝基苯精馏塔发生爆炸，造成8人死亡，60人受伤，直接经济损失6908万元，并引发松花江水污染事件。3爆炸事故的直接原因硝基苯精制岗位外操作人员违反操作规程，在停止粗硝基苯进料后，未关闭预热器蒸气阀门，导致预热器内物料气化恢复硝基苯精制单元生产时，再次违反操作规程，先打开了预热器蒸汽阀门加热，后启动粗硝基苯进料泵进料，引起进入预热器的物料突沸并发生剧烈振动，使预热器及管线松动、密封失效，空气吸入系统，由于摩擦、静电等原因，导致硝基苯精馏塔发生爆炸，并引发其他装置、设施连续爆炸。4安全生产管理中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司及双苯厂对安全生产管理重视不够、对存在的安全隐患整改不力，安全生产管理制度存在漏洞，劳动组织管理存在缺陷。双苯厂没有在事故状态下采取防止受污染的“清净下水”流入松花江的措施，爆炸事故后，未能及时采取有效措施，防止泄漏出来的部分物料、循环水及抢救事故现场所产生的消防水与残余物料的混合物流入松花江。5应对过程：应对消极：11月13日，吉林双苯厂发生爆炸，污染超标108倍。11月13日，吉林市疏散居民，并动员宾馆企业接纳。11月13日，下午省环保局上报总局，总局不作为。11月14日，省局明知江水污染，却对外隐瞒真相。11月14日晚7时，省局又一次上报总局.11月14日晚，总局才上报国务院。11月15日，副总理作重要批示。11月15日，吉林石化声称爆炸没有造成污染。11月15日，总局只派一个专家组赶往现场。11月18日，总局才出台一些应急措施，但没有对外宣布消息和印证一些传闻。6地方自保：11月18日，吉林省被迫通知黑龙江省。11月20至21日，黑龙江省密切关注水污染危机信息。20日16时，硝基苯超标，21日9时超29倍。11月21日，黑省与哈市采取一系列有效措施。一是保证食品物价社会安全；二是设立专线全天值班；三是1000万省长基金；四是发布停水储水公告；五是加强领导全力动员保证水供应。11月21日，俄与我方进行联系。哈市强大的动员组织能力：组织300个工作组深入社区动员储水；统一调控地下水每区设3至5个供水点；平价供应桶装水矿泉水，平抑市场水价；拔款100万济助弱势群体。加强供应，从沈阳大庆等市进口瓶装水；调动大庆油田钻队进哈打深水井。实施紧急状态下用水限制，禁浴池洗车，保证重点机关、医院、学校、部队等用水。启动应对突发事件新闻宣传协调机制。7中央行动：23日，总局公开承认污染；黑省政府向媒体通报污染实情。24日，总局定性为重大水污染事件。吉副省长向黑龙江致歉25日，毒水进入哈市，总局明确由吉林石化负责。中石油副总向黑龙江致歉。26日，温总理到哈尔滨视察，表示“认真调查，追究责任”；李肇星部长约见俄驻华大使致歉。27日18时，哈市恢复供水，黑省长兑现“第一口水我先喝”诺言。28日，污染水进入通河县，俄罗斯考察组达哈市；林业总局长接管总局，紧急通知严防再发、隐患须告知当地、事件须上报。8综合恢复：11月29日，专家组提出评估与修复方案。决定拔80万支援黑省监测。11月30日，国家环保总局召开会议，努力将污染控制在国内不出境外。三大措施，即及时通报信息，堵截污染，投放活性碳。12月1日，总局召开电视电话会议，指责省局的不力，即14至17日未有上报；吉林省有关负责人赴北京说明吉林省的处理作为。将上报程序及经过如实上报。2日，中央办公厅发布干部调整通报。4日，温总理致信俄总理通告中方措施。5日，向俄无偿提供150吨净化活性碳、6台色谱仪。邀请联合国环境规划署4人小组赴中国调查。6日，免去吉林石化公司总经理职务。7日国务院成立“11-13”调查组。9案例评析1.中石油吉林分公司选址与布局不符合国家法律规定2.应急预案及平时的演练在关键时刻并没有发挥有效功能3.应急体制的不健全4.应急反应滞后5.信息传递、决策、发布与舆论引导机制不健全6.应急保障机制不健全101．中石油吉林分公司选址与布局不符合国家法律规定中石油吉林分公司在造成对松花江特别重大污染事故之前，已经多次发生爆炸与污染事故。例如，2001年10月，该公司的双苯厂就发生过一起爆炸事故。2002年4月20日，吉化集团中部基地的一个容器爆炸起火，两死两伤。2002年12月30日，该公司的102合成车间又发生爆炸，3人死亡，3人受伤。而因爆炸而产生的污染物则直接进入松花江。但是，这些事故都没有引起相关职能部门及公司自身的重视，相关部门置国家法律于不顾。如果说中石油吉林分公司的选址与布局不符合国家法律规定是因历史原因造成的，那么没有采取措施进行整顿和技术改造则是现任的中石油吉林分公司及其相关职能部门的不作为行为。历史与现实原因，成为导致此次污染事故诸多因素中的两个主要因素。112．应急预案及平时的演练在关键时刻并没有发挥有效功能中石油吉林分公司与吉林市政府都已经制定了应急预案。在该公司爆炸发生后5分钟内，吉林市消防局的官兵就赶到现场；吉林石化启动企业应急预案；吉林市政府则启动了危险化学品事故应急预案。据黑龙江省环境保护科学研究院鉴定，松花江水受到污染的直接原因是消防人员用水冲洗爆炸现场时，制造苯原料的硝基苯与其他有机物一起被冲刷出来，并被当成污水，通过排雨管线排放通道，流入松花江。由此可见，中石化吉林分公司的应急预案及平时的演练在关键时刻并没有发挥有效功能。这直接说明了应急预案制定的科学性及平时演练的实效性的重要性。123．应急体制不健全应急决策组织体系还停留在日常行政管理的框架之内。从11月18日吉林省政府向黑龙江省政府通报水污染信息至11月22日14时30分，黑龙江省政府召开紧急会议成立应对松花江水污染工作领导小组，整个应急行政决策机构的成立延迟了近4天时间。在18日获知吉林方面的信息之后，黑龙江省政府没有对事态发展的严重性和衍生性进行全面分析，更没有对水污染事件的社会影响进行前期充分评估，导致哈尔滨市的行政应急机制迟迟没有启动。一方面，临时性的应急决策核心机构没有及时成立，使得整个应急决策系统缺乏对政府相关职能部门的协调和整合。另一方面，负责日常应急事务的具体办事机构没有充分发挥值守应急、信息汇总和辅助决策的功能。政府应急决策系统是个结构紧密的组织；需要一个高度专业化和权威性的决策主体来对各应急行政部门进行信息整合和资源协调，以及时形成应急决策信息。一个信息流结点的信息处理延迟可能会导致整个政府危机决策系统的信息流堵塞和决策滞后。黑龙江的应急决策系统在面对松花江水污染源即将进入其境内时没有及时进入行政应急管理框架之内，相关应急信息的收集也只是停留在监测松花江水质变化上，各信息流结点的信息汇总没有形成同频振动。没有及时意识到社会层面的反应，尤其是没有意识到民众的群体性心理的恐慌反应，导致水污染事件的应对从一开始就没有全面估计该事件对整个哈尔滨市区社会秩序的影响和冲击。134、应急反应滞后（表象）事故应对前期的相关主体信息通报不及时、不充分甚至存在隐瞒的情况。应急信息是影响突发事件防治成效的关键性因素，这是因为政府在突发事件情景下的决策是以客观、真实、及时和充分的应急信息为前提的。如果应急信息不充分和不真实，那么政府选择合适的行动方案将无从谈起，就会浪费许多资源和时间。14在11月18日至11月23日期间，黑龙江省政府的应急反应是滞后的，并由此导致了哈尔滨市短期内的社会恐慌和市场秩序的失控。11月18日，吉林省政府办公厅和环保局把此次爆炸可能对松花江水质产生污染的信息通报给了黑龙江省政府和环保局之后，黑龙江省政府提出了“沉着应对、科学应对、有序应对、依靠群众应对”的应对原则，并组织有关部门对水质进行高密度监测，但未在污染源进入黑龙江境内前，提前对水污染事件预测并作出应急准备，也没有及时启动应急预案，更没有按照预案进行应急决策。155、信息传递、决策、发布与舆论引导机制不健全11月21日，不少哈尔滨人开始乘坐飞机以及汽车、火车离开，出城的道路一度发生拥堵；留在城内的群众，则抢购食品，甚至露宿室外。应急决策过程是在政府封闭体系内完成的，缺少与公众的沟通。在整个松花江水污染事件的应对过程中，都是以政府召开紧急会议的方式进行决策。突发事件的应急决策不同于日常决策，经常因为情景危急而容易引发社会恐慌。正因为如此，我国政府的危机决策机制过去一直奉行内紧外松的模式。但是，在应急决策机构面临收集应急信息方面的困境时，就需要在决策时全面了解和倾听社会的声音，及时制定相应的应急措施。另外，如今在信息化浪潮以及公民和社会的知情权意识的冲击下，政府全面包办的决策模式不但不能避免社会的恐慌，甚至还会引发更大程度的恐慌，给国内和国际社会造成故意掩盖真相的局面，从而引发各方对政府严重的信任危机。166.应急保障机制不健全能够除去苯类等有害物质的活性炭纤维毡等过滤器材严重不足。当污染带在11月22日到达哈尔滨市时，该市的环境保护部门制定了具体净化方案，共需要1400吨活性炭，可该市总共只有700吨活性炭，缺口700吨。哈尔滨市饮用水资源的储备也明显不足。从11月20日中午起，哈尔滨市市民开始储存水和粮食；部分市民及外地民工开始离开哈尔滨，导致公路、民航、铁路客流大增。各类应急机构和人员处于超负荷运转状态。虽然黑龙江省的环境应急预案详细规定了指挥体系和力量配置，但由于此次污染带移动时间和流经区域的延长，对水环境和大气环境进行监测所需要的技术设备和人员力量就大幅度提高，各类应急机构和人员只能处于长时间工作状态。1718一、应急管理概述（一）定义应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众生命、健康和财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。19（二）事件演变机理与应急管理的控制原理事件承灾体应对主体心理（受灾者/公众/应对者）事件社会耦合预案、资源布局、教育培训预警、预控、应急处置体系信息技术演变机理控制原理应用瞬间冲击长期影响20演变机理事件与社会耦合下的演变机理事件演变（变异、传导）机理对社会（稳定、经济）的冲击机理（短期、长期）（受灾者、公众、决策者）心理与行为变异机理、干预机制信息传播过程中的传导、失真、变异机理应对主体的应对机理21控制原理预警分析预警指标体系、阈值分析模型、突变/变异曲面分析模型（信息不完全、动态发展的不确定）应急处置（包括预控）信息不完全、动态发展不确定下的预案选择应急计划重构方法（如何在现有预案的基础上，进行重新组合）联动方案的生成方法（在各专项预案的基础上形成整体的综合方案）网络计划的动态调整模型22控制原理预案管理预案设计时的情形选择模型预案评估预案的模拟仿真资源管理基于资源需求变化的资源配置与布局模型平战结合下的全社会资源配置、布局、保养、有效利用信息不完全下的多阶段调度方法23控制原理评估方法事件（应急）心理（承受力）社会稳定（瞬间、长期）经济影响（瞬间、长期）社会脆弱性（健壮性、免疫性、自我调节能力）应急体系（全面性、协调性、有效性、自适应性）灾后（损失、应对效果）24信息技术各种信息的融合技术信息识别技术数据挖掘技术模拟仿真技术……25（三）应急管理的基础知识学科与应用领域应急管理的基础知识学科与应用领域图管理学公共安全管理管理信息系统项目管理统计学运筹学计算机科学…应急管理自然灾害公共卫生事件事故灾难社会安全事件26（四）建立应急系统要解决的主要问题全过程管理（平时—战时）动用全社会各种资源协同作战预案（指导性—操作性—可调性）各种决策辅助方法机制保障27（五）应急系统的目标及原则