城镇化视野下城中村治理困局的破解之策

城镇化视野下城中村治理困局的破解之策2024/X/XX一、城中村治理的困局（一）居住环境的“公地悲剧”困局大量城中村占用的是城市级差地租最高的土地（这类用地最适合作为商业、办公或高级住宅用地），在这样寸土寸金的土地上往往看到的是布局凌乱、“握手楼”林立、安全隐患极大、基础设施缺乏、生活环境极差的城中村。现行的农村土地制度确实赋予了农民对土地相对自由的支配权，租金收入激发了城中村村民盖房的积极性，城中村事实上也替政府盖了不少保障住房。但单户居民没有任何激励去维护城中村的居住环境，因为竭尽全力多盖房子是增加其收入最直接的选择，于是城中村的房子越盖越高，越盖越凌乱，安全隐患也越来越大。面对其他居民愈演愈烈的加盖行为，单户居民除了随大潮加盖房子外，没有别的最优策略，于是导致城中村居住环境日趋恶化，城中村整体利益受损导致单户居民的利益受到更大的损害。公共设施的严重匮乏更是一个不争的事实，这也符合集体行动的逻辑，单户居民提供公共设施的收益会被其他居民（包括流动人口）通过“搭便车”无偿攫取，不提供任何公共设施便成为理性选择。最终呈现在世人面前的是一个市政道路、卫生、体育、文化、教育等设施严重不足，电线乱拉、街道狭窄、广场绿地极少、垃圾遍地、污水横流的城中村。在租金收入的驱动下，单户居民“来者不拒”式地将房子出租给所有群体，导致城中村犯罪事件高发，居民缺乏安全感，进而使城中村的商业价值大打折扣。城中村治安环境差也是典型的“公地悲剧”，单户居民只看重租金收入，而不会顾及接纳的租客对其他出租房的影响，只要能获得租金，大部分居民就不会考虑租户（可能包括从事传销、黄赌毒等犯罪活动的人员）的情况，因为房东基本不会和租户住一起。城中村隐蔽分散且低价的出租屋非常适合犯罪分子生存，庞大的流动人口群体又为犯罪分子提供了作案机会，使得城中村成为社会治安混乱的焦点地带，值得庆幸的是，城中村租户尚能从制造业获得就业岗位，否则城中村极有可能演变成犯罪丛生的贫民窟。（二）商业价值的“反公地悲剧”困局城中村地段土地的商业价值随着城市的发展水涨船高，居住环境的“公地悲剧”说明很有必要改造城中村，土地掌握在许许多多村民手中的“反公地悲剧”则使拆迁改造伴随着“政府强制征用”和“钉子户”窘境。在建设用地指标日趋紧张的情况下，政府通常采取强制征用的途径整合碎化的土地，并付给私人所有者一定的补偿，这种途径固然简洁方便，但对土地所有者非常不公平，因为补偿不一定合理，更重要的是，政府会将征用土地用于商业开发而不是公共利益，这一方式会给社会产生“政府和大公司勾结起来欺负老百姓”的印象。简言之，政府强制征用是建立在多数人（尤其是强势群体）粗暴蛮横的基础上的。“钉子户”则属于少数人粗暴蛮横摧毁公共利益的情况。“钉子户”在决定是否接受城中村拆迁补偿条件时，并不会考虑其行为给其他人乃至整个社会带来的成本。在城镇化的推进过程中，大多数群体对城中村潜在的商业价值趋之若鹜已经是不争的事实，但土地产权碎化的“反公地悲剧”令各方措手不及，简单粗暴的处理方式已经引发了剧烈的社会冲突。地方政府急不可耐地要通过改造城中村释放建设用地指标，强征强拆行为激起了原住村民的强烈反抗，由此引发的尖锐社会矛盾将长期伴随着城镇化进程。虽然这种简单的处理模式给地方政府带来了很大的压力，但很少有地方能够创新工作方式应对城中村的“反公地悲剧”。（三）发展前景的“蝴蝶效应”困局从我国城镇化的进程看，城中村确实有其存在的合理性，但这些都市里的村庄现在已成为地方政府、村集体、村民、流动人口、开发商利益博弈的聚焦点，城中村的未来既受制于我国未来的发展战略和经济形势，也取决于各利益主体尤其是地方政府的改造策略。在未来相当一段时期内，地方政府依然难以摆脱对土地财政和土地金融的依赖，在建设用地指标日益减少的背景下，无论采纳何种发展理念，地方政府都将更加重视地段优越的城中村。正如前文所述，土地利用的粗放度、经济发展的比较优势、资本边际产出、土地的资本形成率等因素都会对城中村的形成产生影响，这些因素细微的变化会对城中村的发展前景甚至城镇化进程产生巨大影响，这有点类似于“蝴蝶效应”。面对城中村地段的高地价，地方政府最先想到的策略是利用行政手段强制补偿征地以尽快完成土地性质的转变，然后出让给开发商获得高额的土地出让金维系土地财政。但地方政府这一短期利益最大化的策略会激发严重的经济社会问题。地方政府要完成征地补偿工作，要么为原住村民支付巨额的补偿金，要么面临原住村民激烈的反抗，财政和维稳压力将同时加大。事实上，最近几年地方政府暴力征地事件层出不穷，这些事件通过微博等新媒体迅速传播，给政府信誉带来了极大的损害，但在巨大的短期利益面前，依然有一些地方政府愿意铤而走险。原住民虽然可能一次性获得价值不菲的房产或补偿金，但在失去常年依赖的出租经济后，村民将失去收入来源，这将成为潜在的不稳定因素。流动人口的处境将是最糟糕的，当原先居住的村庄被改造成商业小区后，他们失去了廉价且方便的居住场所，如果无法找到新的低成本住宿区，这群规模庞大的流动人口极易成为社会的不稳定因素。城市繁荣的加工制造业集聚了大量流动人口，为城中村原住村民提供了获得丰厚租金收入的机遇，城中村已有的巨大经济利益给政府带来了难以克服的阻力，作为城中村经济活力的源泉，劳动密集型产业的发展情况直接决定着城中村的兴衰。比较优势的发展战略表明，随着资本积累的增加，技术和资本密集型产业的优势会逐渐显露。一个城市的产业结构也是动态发展的，随着产业的升级和劳动密集型产业的转移，流动人口也会转移，城中村的出租经济也会随之失去基础，我国沿海部分城市已经开始产业转移升级，这些城中村的厂房和房屋会因为租户的减少而出现空置。当城中村原住村民的机会成本因租户减少而减少时，政府主导改造的阻力会骤减。二、城中村的主要改造模式如前文所述，“公地悲剧”导致城中村居住环境极其不佳，“反公地悲剧”令城中村土地巨大的商业价值无法体现，交织在一起的发展战略、经济形势和政策走向等因素的微小变化会对城中村乃至城镇化的前景产生难以预知的影响，这就决定了改造城中村必须慎之又慎。在针对成因和困局设计城中村改造方案之前，各方应该明晰现有改造模式的弊端，也必须反思地方政府普遍存在的城中村治理误区，而最终的改造方案必须照顾各利益群体的利益，同时又能推动我国的城镇化进程。为了整合碎化了的土地产权，城中村既有的改造模式包括政府主导的拆迁改造、村集体自主改造、村集体与开发商合作改造三类。姑且不论这三类改造模式在执行过程中面临的困难，它们已然造成了非常不好的结果。因为改造虽然提升了城中村的公共设施水平，提高了土地价值，并改善了市容市貌，但城中村大多都变成了中高档商业区或者商品房小区，被异地安置或者就地安置的原住村民大部分只获得了一些房屋补偿，这些房子也无法补偿他们失去租金的损失，原住村民没有收入来源极易使改造后的城中村成为富丽堂皇的贫民窟。除此以外，大量流动人口因为改造失去了廉价住所，也失去了群居的社会基础，这会成为社会的不稳定因素。事实上，上述三种改造模式在执行过程中也存在着诸多弊端：首先，在政府主导拆迁改造的模式下，地方政府通盘决定拆迁改造步骤，并制定补偿标准，同时还需要负责和每户居民进行谈判，政府独挑大梁的改造模式不仅缺乏效率，还会引发剧烈的社会冲突。政府之所以愿意推动阻力极大的城中村改造，主要是因为可以在完成拆迁安置后通过招、标、挂方式出让剩余地块获得土地增值收益。如果地方政府很强势地推动拆迁改造，原住村民会因为不满补偿标准而激烈反抗，导致暴力拆迁、上访乃至群体性事件频频发生。若地方政府发扬民主同农民进行补偿谈判，只要部分村民要价过高导致拆迁安置成本太大，政府就无法推进城中村改造。其次，村集体对城中村进行改造的最大缺陷在于资金难以到位，改造质量无法得到保障。村集体改造的优势在于对住户知根知底，谈判工作相对容易开展，同时邻里关系等社会因素能在一定程度上防止“钉子户”的出现。但村集体必须自行筹集资金，从头到尾完成拆迁安置、商品房建设、房屋分配等全部工作。由于土地产权的碎化和城中村杂乱无章的规划格局，村集体很难获取充裕的贷款，导致住宅开发质量低、基础设施配套不到位，城中村的商业价值依然无法得到有效体现。更为严重的是，只有为数不多的经济基础非常强的城中村才能推行这一模式。最后，村集体与开发商合作改造在一定程度上能解决村集体资金匮乏的困难，但开发商和城中村利益的不相容性极易使改造不深入或者半途而废。开发商之所以愿意介入利益格局复杂的城中村，最根本还是因为商业利润的驱动，开发商不可能对城中村进行彻底的改造，他们只会对商业价值最大的土地进行改造，最终依然会留下一个规模较小的城中村，不能从根本上解决城中村问题。除此以外，无法打持久战的开发商在遇到“钉子户”时，不可能长时间等待村集体的谈判工作，半途而废的情况会时有发生。三、破解困局的设想正如前文所述，城中村问题已经成为城镇化的焦点矛盾，它的成因和困局不仅源于宏观机制，而且取决于“公地悲剧”和“反公地悲剧”的微观博弈，既有改造模式无法妥善解决的问题，许多城市甚至长期在治理误区里迷失改革方向，因此需要全新的城中村改造模式。改善城中村的居住环境、挖掘土地的商业价值是城中村改造的最终目标，但改造方案必须是帕累托改进的，即原住村民、流动人口和政府等相关利益群体的收益，不能建立在其他群体利益损失的基础上。具体言之，改造的理想结果应该是基础设施完善、土地利用率和资产价值提高、原住村民收入稳定且能原地安置、流动人口能获得廉价住房、房地产不受到重大负面冲击。要实现上述完美目标，需要一整套严密的政策设计：首先，为了克服居住环境的“公地悲剧”，地方政府仅征收一小部分土地用于建设过渡房和改善公共设施，以打消村民对大规模改造的疑虑，同时提升城中村土地的商业价值。地方政府确实难以承受征收城中村所有土地的高昂代价，但政府在克服“公地悲剧”方面是大有可为的。政府先征收小部分土地用于基础设施建设，同时拍卖一些征收土地筹集基础建设资金，这样可以在阻力较小的情况下显著提升城中村土地的商业价值。还有很关键的一点，异地安置或者空头支票的安置承诺会对改造工作产生极大的阻力，因此在改造开展之前必须就地建好过渡房。地方政府在开展上述工作时，非强迫性手段可能无法奏效，这就需要地方政府强力使用征用权，以避免少数人暴政给村集体带来的巨大成本，由于政府只征用小部分土地且用于改善绝大多数人的境况，因此采用强力的征收赔偿手段整合资源就显得合情合理。其次，政府不必强行干涉城中村的改造决策，由村民社会和村民组织决定是否改造，并整合碎化了的土地产权。人情世故自古以来就是保证我国社会正常运转的重要机制，它不像法律政策那样正式，但往往是最有效的办法。城中村是个小型社会，居民之间需要反复打交道，流言、陌生和羞耻感对“钉子户”的压力要远大于政府的道德说教。无论村委会等正式组织，还是大姓人家（类似于乡绅）等有影响力的非正式组织，都比政府有能力和单户居民就城中村改造进行谈判。村民组织协商明晰土地产权，然后将零碎的土地整合到一起转入价值更高的用途。政府需要做的是居间协调并避免“以强凌弱”的情况出现，而不是直接同村民进行无休止的谈判。最后，政府赋予原住村民的大部分升值土地的开发权，但限定这些土地只能建设出租房，集体利益的分配机制由村民自治机制决定。政府通过基础设施建设提升了土地价值，村民内部明晰整合了土地产权，政府再向村民发放国有土地产权证，使村民可以利用土地向银行贷款，或联合其他主体合作开发，解决集体建设用地开发难以获得贷款问题。政府可规定上述村民开发只能建设面向低收入群体的出租房，这样可通过市场机制有效地解决低收入人口和流动人口的居住问题，同时保证了原住村民稳定的收入来源。另外，由于房屋在一定期限内不能出售，城中村房屋的大量增加也不会使商品房市场产生剧烈的冲击。