关于数字政府建设情况的调研与思考

—1—关于数字政府建设情况的调研与思考数字政府建设是“十四五”时期各级政府必须要做好的一件大事，立足我国数字政府建设已有经验和成效，探索下一阶段数字政府建设的路径方法，对于加快推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。一、数字政府建设的重要意义（一）促进政府决策科学化。数字政府建设将推动数字技术广泛应用于政府决策全流程，通过数据中台将政务数据、公共数据和社会数据汇聚融合并进行统筹管理，利用“城市大脑”“数字孪生城市”等进行数据分析、建模仿真，对城市经济社会运转的各个方面进行实时研判，为政府决策提供数据支撑和风险预估，解决统计数据滞后性对政府决策的影响，进一步提升政府决策的科学性。（二）驱动政府治理模式创新。数字政府建设将引发传统政府治理结构的深刻变革。一是改变传统政府部门自上而下的单向治理模式，通过数字技术提升政府内部信息传递效率，提升政府治理效能；二是推进政府内部流程再造，促进组织架构精简和运作程序优化，提高人力资源效率，降低政府运行成本；三是推动形成共建共治共享的社会治理新格局，在坚持党的集中统一领导下，以数字化平台为支撑拓展各类主体参与社会治理的渠道，实—2—现跨层级、跨地域、跨部门、多主体的协同治理模式。（三）提升政府公共服务水平。党中央、国务院要求数字政府建设坚持以人民为中心，把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点，为数字政府建设提供了根本价值遵循。通过数字技术构建泛在可及、智慧便捷、公平普惠的新型公共服务体系，通过数字平台和智能终端优化服务方式，更好服务市场主体，畅通民意反馈渠道，推动解决人民群众急难愁盼问题，让百姓少跑腿、数据多跑路，这是构建服务型政府的必然要求。（四）带动数字经济产业发展。数字政府建设是驱动数字经济产业发展的重要引擎，大力推进数字政府建设，一是将促进行业监管和生产经营模式数字化转型，加快数字技术与产业的结合应用；二是将带来可观的数字化应用需求和市场增量，为数字经济发展注入强心剂；三是将汇聚开放公共数据资源，让政府各部门在业务过程中归集的海量数据从沉淀期走向生产期，通过鼓励市场主体开发利用其资产价值，培育数字经济发展新动能。二、我国数字政府建设阶段性成效（一）整体进展一是全国一体化政务服务体系初步建成，“一网通办”成为现实。2019年5月，作为全国一体化政务服务平台总枢纽的国—3—家政务服务平台上线试运行，与32个地区和46个国务院部门实现互联互通，为推进全国政务服务“一网通办”提供了重要支撑。国家政务服务平台上线试运行四年以来，跨地区、跨部门、跨层级数据共享和业务协同不断推动，覆盖国家、省、市、县多级的政务服务体系初步构建。二是“互联网＋监管”稳步推进，省级系统主体功能基本成形。目前全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团均已上线“互联网＋监管”系统，完成主体框架搭建和基础功能建设，并实现与国家层面系统的联通。在此基础上，各地不断深化智慧监管应用，积极探索在各行业运用技术手段开展大数据综合分析、监管风险预警、“双随机、一公开”监管、信用监管等，持续提升精细化监管水平。三是数据开放共享体系加速建设，数据资源价值开始释放。各地纷纷探索数据治理机制，积极培育数据要素市场，面向社会主体开放共享更多政务数据，促进数据交易流通和开发利用，北京等地成立大数据交易所，数据资源作为生产要素的价值正在逐步显现。（二）国内先进地区数字政府建设实践根据中央党校（国家行政学院）发布的《省级政府和重点城市一体化政务服务能力（政务服务“好差评”）调查评估报告》，上海、浙江、广东、北京、江苏位列省级政府一体化政务服务能力总体指数排名前5，我们对以上地区数字政府建设相关实践经—4—验进行调研，梳理总结如下。上海：以技术支撑、数据驱动、场景牵引推动城市治理现代化。一是加强数字基础设施建设和技术支撑。推动业务专网向电子政务外网整合，同步完成市级政务外网升级改造，建成市、区之间“千兆对接、万兆扩展”光传输网络通道。二是推进公共数据资源全生命周期管理。出台《上海市公共数据和一网通办管理办法》等系列政策文件；成立公共数据标准化技术委员会，制定公共数据管理全生命周期技术标准。依托大数据资源平台，实现公共数据统一归集，建设自然人、法人、空间地理综合数据库和一批专题数据库，推进分级分类管理。三是强化需求导向发力数字应用场景开发。聚焦医疗、交通、文旅、体育等市民常见生活场景，进一步拓展“随申码”延伸应用，提供全流程电子化、智能化医疗服务，整合各类交通乘车码、文体旅游资源，实现“一码通行”“一码畅游”；利用“随申办”为市民提供数字化建言献策渠道。浙江：重点构建六大体系，打造掌上办事、办公、治理之省。浙江省2014年开始建设电子政务云，2017年启动“最多跑一次”改革，新冠肺炎疫情期间，率先推出“健康码”并全国推广。目前已梳理形成3687个政务服务事项的标准化办事指南，打通500余套业务系统，“浙里办”注册用户数超过5600万人，“浙政钉”完成9万个组织机构、110万个用户、51.4万个工作群和1248个应用的集成接入。“十四五”期间浙江省将重点构建六大体系：—5—整体高效的运行管理体系、优质便捷的普惠服务体系、全域智慧的协同治理体系、公平公正的执法监管体系、开放共享的数据治理体系和智能安全的技术支撑体系，全面建成“掌上办事之省”“掌上办公之省”“掌上治理之省”。广东：创新体制机制、优化政务服务、促进协同办公、归口数据资源，树立数字政府建设标杆。一是深化工作体制机制创新。成立数字政府改革建设工作领导小组，由省长担任组长；推行“政企合作、管运分离”模式，成立混合所有制企业作为数字政府建设运营中心；组建数字政府改革建设专家委员会，邀请政务服务、数据治理、网络安全等领域专家提供决策参谋。二是着力提升政务服务便民水平。深入推进“四免”优化，最大程度减少政务服务过程中的材料重复提交、多次签章等情况；“粤省事”平台实名注册用户超过1.35亿人；“粤商通”平台注册主体突破600万个，覆盖全省一半以上市场主体，依托“手机亮证”，在全国率先实现了“免证办”。三是深化在线政务协同办公。打造“粤政易”协同办公平台，为全省公职人员提供在线协同办公服务，有效满足日常办文、办事、办会等业务需求。四是构建一体化数据管理体系。实施全省公共数据资源普查，建立政务信息系统、数据资源和数据需求3张清单；持续更新完善全省五大基础数据库，向社会开放企业监管、质量安全、财税金融、社保就业等领域1.47亿条数据。北京：以数字化为抓手推动营商环境建设。一是服务事项标—6—准化清单化管理。编制覆盖四级组织的政务服务事项基本目录清单和实施清单，形成11类政务服务事项，包括基本目录主项11939项、办事事项14410项，对事项名称、办理流程、所需材料等12个关键要素进行规范，实现同一事项在同等条件下同标准受理、无差别办理。二是持续提升企业网办深度。不断完善电子印章、电子证照、电子档案等功能，累计为8.7万余家企业免费发放43万余枚电子印章；搭建全市统一的企业登记服务申办平台“e窗通”，实现企业开办业务全流程网办，将办理环节由7个精简为1个，时间由24天压缩至1天，企业开办在全国率先进入“1时代”。三是建设京津冀区块链数据共享平台。打通京津冀电子证照系统，利用区块链技术进行数据安全防护，目前已有150个电子证照在四地业务系统实现证照查询、下载服务。江苏：全力推进“互联网＋监管”改革，提升监管标准化规范化协同化水平。一是突出标准引领。发布《江苏省“互联网＋监管”系统数据交换与共享接口规范》等21个标准，为全省“互联网＋监管”系统建设提供指导规范。二是强化监管数据共享。依托省大数据平台搭建监管数据中心，完成监管事项清单库等11个主题库建设，与国家监管数据中心、13个设区市监管数据中心以及省级部门“数据池”实现互联互通。三是优化监管事项管理。共形成监管事项目录清单2670项、实施清单64987项，对事项名称、监管方式等15项内容进行统一规范；在全国首创监管事项与法律条文挂钩联动，对接全省法律法规库，实现监管—7—事项直接引用结构化条款，并与法律法规的“立、改、废、释”联动更新。四是建设风险预警系统。在全国率先制定《省“互联网＋监管”系统风险预警管理暂行办法》，累计处办国家下发风险预警线索5341条。三、当前数字政府建设面临的问题一是政府机关办公数字化水平较低。从现状来看，各地面向群众的政务服务平台功能日趋完善，随着智能手机等终端在居民群体中的深度普及，公共服务数字化成效显著，但与之形成对比的是，政府机关办公数字化程度仍有很大提升空间。尽管近年来各地纷纷上线数字化办公平台，但部分平台由于缺乏对工作实际和业务逻辑的深刻理解，使得数字化流于形式，不但没有节约办公时间和缩短业务流程，反而给基层带来工作负担。尤其是基层数据采集，相当程度上仍依赖于手工录入，不同上级部门对数据更新的高频要求，占用基层工作人员大量时间。此外，部分干部对传统管理手段的路径依赖较为严重，对电子印章、线上审批等办公新模式的接受度较低，数字化思维有待加强；同时部分平台存在一定学习成本，培训宣贯不到位也是无纸化办公难以实现的重要原因。二是信息互联互通和政务数据共享不充分。各地区各部门从各自工作需要出发，开发建设了各类业务平台和应用软件，但目前存在信息互联互通难、数据共享和业务协同不充分等问题，大大影响了跨地域跨系统政务服务成效，成为制约数字政府及政务—8—大数据应用发展的关键阻碍。究其原因，一是缺乏标准化引领，由于各地建设的数字化平台在数据接口、共享机制等方面缺乏统一标准，导致与纵向和横向平台之间形成鸿沟。二是不同地区之间政务系统数字化水平存在差异，政务信息整合共享能力不尽相同。三是不同部门之间缺乏政务信息整合共享的积极性，不同程度存在着建设各自为政、管理各行其道的情况。三是数字化增加数据安全风险。安全是数字政府建设的底线，大量政务数据的上网上云带来了不可忽视的安全风险，是数字政府建设进程中需要持续面对和解决的问题。一是数据安全管理权责还不够清晰，相关部门主体责任和监督责任有待落实，同时对参与数字政府建设运营的企业需强化规范管理。二是关键核心技术保障有待强化，受国产电脑芯片、操作系统等技术发展水平的限制，数字政府建设关键核心技术自主可控尚未完全实现，在近年来中美贸易摩擦和地缘政治风险加大的情况下，数字政府建设面临着更大的安全风险。三是政务数据涉密传输机制亟需完善，在日益增长的数据共享需求下，跨地区、跨部门、跨层级的数据共享亟需完善涉密传输通道和分类分级管控机制，同时过程中的风险防范机制有待健全，以实现对数据全周期的安全管理和防护。四是海量数据资源的价值有待挖掘。各地各部门在政务服务信息化进程中积累了海量数据，但从当前来看，数据的资政潜能和公共价值都有待释放。一是政务大数据利用能力不足，各级部门、政府智库开展调查研究主要依赖统计数据，利用政务大数据—9—进行决策支撑和数字化治理的创新实践仍需要积极探索。二是政务数据应用场景开发不够，社会治理、公众服务、市民生活等多维度应用场景有待丰富，从而促进社会主体和人民群众对数字政府建设的参与感、获得感。三是数据要素市场化配置需加快推进，数据要素生产、流通、应用和分配机制亟需健全，从而促进政务数据、公共数据、产业数据等的优化配置，为市场主体开发利用数据提供权益保障。四、加快推进数字政府建设的思考建议（一）加快推进机关事务管理智慧化，促进政府运转效率提升。选取试点单位深度推进在线协同办公，鼓励日常办文、办会、办事等业务线上办理，推动电子印章、线上审批、智能人事和财务等数字化管理新模式落地应用。加强对干部队伍尤其是年纪较长干部的培训宣贯，鼓励领导干部发挥示范带动作用，提升干部队伍数字化思维水平。在试点经验的基础上，建设完善一体化协同办公平台，实现跨地区、跨部门、跨层级的实时政务协同和沟通互动，以机关事务管理智慧化推动政府运转效率提升。（二）统筹政务信息数据采集需求，推进数据分级分类管理。加强对政务信息数据采集的统筹管理，对基层数据采集方式和流程进行标准化，避免来自不同渠道