安全工作的六大难题

{安全生产工作“六大尴尬”的思考}党的十七大报告指出“发展是根本，安全是关键’’。坚持安全发展，是实现科学发展的必然要求，也是实现科学发展的重要前提。可见安全工作地位之重要，但现实生活中，“天字一号”的安全生产工作却遭遇了说起来重要、做起来不要，真抓、真管四处碰壁等诸多难堪。笔者从事安全生产监管工作多年，感到当前安全监管工作，特别是县级安全监管工作困难多多、困惑多多、矛盾多多，有着太多的尴尬。一、现实的六大尴尬1、普渡众生四海皆管的尴尬。安全生产工作涉及面广、工作量大。安全监管监察部门除直接监管的危险化学品、烟花爆竹、非煤矿山外，对其它行业和领域还要综合监管，担负着县政府安委会办公室的职能，“综合协调”让安监部门受累非浅。一是领导思想认识有偏差。总认为安全生产就是安监部门的事，出了问题就找安监局，涉及到“安全”事宜，就签批交办到安监局，安监部门就是一个大萝筐，碰到“安全”就往里装，来自领导层面的职责划分不清，导致其它监管部门具有依附性和惰性；二是专业监管部门有偏见。一些部门认为上有县政府安委会，安委会又设在安监局，我配合你牵头单位开展监管工作即可，缺乏本职意识和工作主观能动性；三是相关部门有怨气。安全监管工作由最初的劳动部门扎口，变为如今的安监、质监、建设、劳动、卫生、公安等部门多头监管，职能交叉不可避免，因此出现争利益，推问题现象，以致一些部门有怨气，继而出现监管“真空地带”，形成“都想管而又都不管”的尴尬局面，最终推到安委会，转回安监局，真是普渡众生四海皆管，什么都管不好。2、天字一号四海波静的尴尬。“以人为本，安全为天”的观念正在形成共识，人们对安全生产工作重要性的认识也在不断提升，安全生产“天字一号”已是不争的事实，但实际“待遇”却与“天字一号”不相称。一是口头强调的多。各级领导对安全生产都十分重视，逢会必讲安全，必强调安全，但事实上，“领导重视”只是出于对责任追究的担心和预防，认为话讲到了，要求提到了，如果出现安全生产事故，自己似乎就无责可追了，并非出于对“安全发展”重要性的深刻认识，并非出于执政的责任感和危机感。二是身体力行的少。逢重大节日安全检查走一走挂钩企业、走一走挂钩乡镇，挂钩安全也只是文字上、形式上的挂钩，真正开展调查研究，听取安监部门的汇报，帮助研究解决安全生广工作和安监部门的难点、热点问题，督促检查落实等，这些工作平时除了分管负责同志外，党政主要领导和其他负责同志很少过问。所以，这种重视只是形式上的重视，缺乏认识上的基础和支撑。三是投入的少。重视安全，职能不断增加，但专业人员、编制、装备投入严重不够，烟花爆竹、职业健康等从公安、卫生部门划转以来，不是强化，而是弱化，尤其是乡镇级安全监管，机构不健全，人员、经费没保障，喊着重要，说着天字一号的事，投入工作基本没有实际行动，安全监管仍处于原始的看、摸、听、闻、问阶段，没有领导重视和政策上的支持以及资金上的投入，安全监管工作任重道远，“天字一号”的事，仍处于四海波静的尴尬状态。3、安全执法四处碰壁的尴尬。一是受地方干扰。少数领导安全生产意识淡薄，重经济、轻安全，对于盲目引进的不具备安全生产条件和淘汰生产工艺的企业，很明显有着地方保护主义色彩，形成了引进容易、规范难，上车容易补票难、关停更难的安全监管困难局面。一味讲政绩，追求经济指标，不考虑安全生产，对于安全监察人员查处非法、违法行为，从骨子里反感，不但不支持，甚至出现权大于法的干预执法现象。二是利益纷争所致。少数职能部门见到有利可图，纷至踏来，无利可争，理都不理，发生事故你牵头处理，他还牢骚满腹甚至口头答应挺好，实际推都不动，“四不放过”难到位。一些隐患改了又改，有些企业不具备安全生产条件，查处过，又恢复，电切不断、水切不断，相关部门不配合，利益斗争导致联合执法机制形同虚设。三是技术规范和相关条文不健全。依法行政讲究的是科学执法、规范执法。然而，当前在现场执法过程中，对某些行为施行行政方式无明文规定。如：建设项目“三同时”要求，高危行业有法规，一般企业如何进行“三同时”，不进行“三同时”如何处罚，如何前置指导关；各行各业的安全审批实施细则，均无明确的定义及标准，致使工作无法正常开展。造成这种状况的主要原因在于缺乏明确的技术规范，由此无端造成工作的被动四处碰壁。4、综合协调四面楚歌的尴尬。一是法律规定不具体。《安全生产法》第九条规定“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理，并没有对综合监管的内容作出明确的规定，抓得太多，管得太散，结果是出力不讨好，部门有意见，领导有看法。二是职责范围不明确。从机构定位看，安全生产监督管理部门履行的安全生产综合监督管理职责中的“综合”，主要对辖区范围内的安全生产工作进行全面的谋划、部署、组织与实施；对各负有安全生产监督管理职责部门的安全生产工作进行指导、协调、检查与监督。但安全生产法律法规并没有明确划定综合监管工作的职能范围，一些部门对涉及安全生产的工作与责任总是想方设法往外推，虽有“谁主管、谁负责”原则，作为安全生产综合监管部门最后总是成为此类工作及其责任的“兜底”者。三是“综合监管”惹的祸。一些负有安全生产专项监管理职责的部门千方百计通过各种办法和途径，将一些不好管、危险程度高、发生事故概率大、监管责任大的职能交由安全生产监管部门承担，这很可能使“安全生产，人人有责”变为“安全生产，一家有责”，使安全生产监管部门逐步成为“危险”部门及“责任”部门，这对于整个本来就十分薄弱的安全生产监管系统的稳定与发展是非常不利的，长此以往也必将使安全生产工作难以为继。5、监察执法四马系蹄的尴尬。地方保护、优化环境、低限处罚、重点企业不罚等等是影响安全生产执法的主要因素。在体制方面，一是受地方“制肘”。安监部门是地方政府部门，不是一条边管理体制，受地方保护主义的影响，这是一个共性的问题。加之县（区）一级政府分管安全生产工作逐级弱化，办事无权威、干事无地位，再受“位子”、“票子”影响，监察执法工作往往造成站得住的顶不住，顶得住的站不住；二是部门没有形成联动机制。联合执法的确在对下发动和增强行动效果方面有着一定的实效，但在具体执法中，还没有完全形成联动，各个部门虽坐在一张桌上，但却打着各自的算盘。三是缺乏强制手段。对于拒不履行安全生产行政处罚决定的行为，安监部门缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨等行政强制手段，只能申请法院强制执行，往往申请难受理，执行难到位，无限期的超越执法期限，最后不了了之，造成许多事故处理无法落实，丧失安全监察执法权威。6、安监人员四脚朝天的尴尬。湖南娄底48名安监员集体辞职，出现集体撂挑子不干的如此尴尬现象，我想与安监人员辛勤、辛苦、辛劳、辛酸以及工作缺少安全感有关外，笔者认为造成这种尴尬现状的根本原因：一是监管任务与监管力量不对称，导致无法履职。现有的安全监管队伍人员、数量结构不合理不能适应执法任务的需要。目前，从国家到省、市、县（区）安全监管机构人员编制是从上到下呈倒“金字塔”型，特别是乡镇级虽设有安监办，但监管人员大部分属兼职且没有执法权，责权不统一，一线监管责任难以到位；职责不明、多头管理、行政力量分散；装备配套不足，执法经费、车辆不足，监管手段落后，缺乏相应的检测仪器和设备。二是监管责任与权利不对称，导致无法胜任。从目前的安全监管体制看，横向上实行的是综合监管与行业管理相结合，但条块分割，职能交叉，职责界定不清，行业监管力度不够。加之，安监系统监督检查的重点对象是高危行业，工作责任大、权力小、风险大，监察人员几乎没有节假日,那有危险、有重大安全隐患就去那里，工作不分昼夜，既辛苦又危险，且安监人员相应的福利待遇无体现。再者，面临的问责风险不断加大，前面要冲、后面还要随时被执行战场纪律，责任与权利严重不对等，导致工作出现无法完成、没法干现象。三是安全监管机制与经济体制之间的矛盾，导致两头受气。由于经济转型过程中，我国没有及时将安全风险成本强制纳入企业生产成本，有效利用市场经济的手段调节安全与利益的关系，导致利益与安全间的关系失衡，当安全生产与企业的整体利益发生冲突时，企业更多地选择追逐利润，地方政府选择追求利税，而安全基本是放在后面，下达的指令执行不了，企业不买帐，政府不支持，灰头土脸两头受气。二、深层次的四个原因。1、错误的政绩观。生产力发展水平决定地方政府的决策导向。一些地方领导仍认为GDP是硬指标，安全生产是软指标，所以，安全工作表现为说起来重要，做起来次要，关健时不要。特别是贫困和经济相对落后的地区，年年下达招商引资硬指标，月月公布用电量和财税位次，促使各级政府大搞招商，大上项目。一些地方开门迎客，“不问出身”的短期行为更为严重，一些淘汰搬迁的企业成了香饽饽、抢手货，正好有了去处，改头换面、加以修饰5000万、几个亿的企业，这边唱完那边又登场。手续还未办理，地方领导为了财税指标，企业为了效益，双方一拍即合，企业边建设边生产现象严重，且地方政府的保护主义手段名目繁多，优化办倒查，招商引资企业不让查，出台土政策不准查，为企业挂牌保护不让查，导致安全监管难，隐患胎里带，归根结底是领导干部错误的政绩观在作怪。2、不明的是非观。安全生产是经济发展的前提，两者是相统一的，并非矛盾。党的十七大报告也指出“坚持安全发展，是实现科学发展的必然要求，也是实现科学发展的重要前提。”主要领导要正确处理安全生产与经济发展的关系。试想一个地方如果生产安全事故不断，即使经济环境和投资环境再优越，也难以发展。要牢牢树立经济要发展，安全是底线的理念，破除安全监管是经济发展绊脚石错误观念，深刻认识抓安全是直接为企业服务，是优化投资环境的重要举措，绝不会干扰和阻碍经济发展，更不是找企业的麻烦。领导带头落实安全生产“一岗双责”，支持安监部门抓监管要成为自觉行动。3、扭曲的人生观。安全生产工作遭遇了诸多尴尬，除了与一些地方领导干部错误的政绩观和不明的是非观外有关系外，还与其扭曲的人生观有着一定的关联。有的领导干部责任意识不强，思想深处丢弃了为官一任，造福一方的长远观念，工作只看经济指标、一心捞取政治资本。认为安全生产投入再多，一时半会也看不到效益，等看到效益自己还不知道在哪，碰到经济和安全的事，安全工作一定是靠边让路；有的部门和单位负责同志本位主义严重，以小团体、小圈子利益为重，安全监管下发的指令，不去督促帮助企业整改，反过来还帮助企业说话，给企业“撑腰”，甚至扭曲事实，无疑给安全监管工作带来了诸多不必要的麻烦。4、淡漠的法治观。安全生产法虽然是一部年轻的法律，但对各层各级有什么样的权利和义务都进行了规范，白纸黑字，但安全生产工作遭遇这些尴尬，归根结底还是也与一些地方和政府领导思想意识深处存在权大于法、权高于法、利益大于法、政绩大于法等淡漠的法治观有关，导致监管部门不敢管，不好管，最终敢管的顶不住、站得住的不敢管；致使一些企业法治意识淡漠，拒不执行指令，不履行企业安全生产主体责任，不增加安全生产投入，盲目蛮干，出现先上车后买票，甚至上车不买票等非法生产、非法经营现象屡禁不止，最终可想而知安全监管工作困境。三、对策建议1、安全意识强化必须以科学政绩考核为前提。将领导干部政绩考核与安全挂钩。通过考核，强化领导干部安全生产意识。首先，要加强政府监管监管责任和企业主体责任的考核力度，促使领导干部想安全、抓安全；其次，要强化政府主要领导的安全生产法制意识，促使其牢固树立科学的发展观和正确的政绩观；第三，要建立完善的领导干部离任安全生产工作审计制度，实行安全生产责任追究制。把领导干部提升使用与在任期间安全生产实绩挂钩，实行“一票否决”，才能真正转变口头上强调重视安全、经济发展上不要安全这一现状。2、安全投入必须以改善安全条件为根本。安全生产监管工作不是安监部门一家子的事，需要全社会的关注和支持，特别是人员、装备、技术、政策等等各方面的支撑。因此，结合当前安全生产监管工作中出现的一些问题，急需树立安全投入必须以安全为本的思想。一是避免做表面文章。在人员配备上为