统筹推进深层次改革和高水平发展

统筹推进深层次改革和高水平发展学习贯彻2023年中央经济工作会议精神中国财政科学研究院研究员张XX（2024年1月4日）一、2024年我国经济发展面临的矛盾与风险2023年中央经济工作会议指出，“进一步推动经济回升向好需要克服一些困难和挑战，主要是有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升”。党的二十大报告指出，要“着力推动高质量发展”，“增强国内大循环内生动力和可靠性”，“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。当前，我们必须将经济政策改革和经济体制改革结合起来，才能通畅国内大循环和国内国际双循环。具体地说，就是要坚持“稳中求进”的工作总基调和“以进促稳”的工作思路。（一）经济循环既面临总量性问题，也存在结构性矛盾2023年中央经济工作会议指出，我们面临“有效需求不足”，这主要体现在总量上和供求不平衡的缺口中。同时，我们还面临“部分行业产能过剩”、“国内大循环存在堵点”等结构性矛盾。这些结构性矛盾主要表现在经济构成结构和运行机制结构上。（二）社会预期偏弱导向经济自我修复能力不足2023年，我们的消费增速虽然较快，但这是建立在2022年消费增速偏慢的基础上的。国家统计局数据显示，2023年上半年，全国居民人均可支配收入19672元，比2022年同期名义增长6.5%，扣除价格因素，实际增长5.8%。显然，相对于收入增速，消费增速还是有些偏慢。此外，当前我们的民间投资恢复偏弱，从民众的心理层面来讲，还存在预期的不确定性。要想将收入端的好转最终体现在需求端，就必须寻求政策端的支持、引导。具体来讲，我们要支持民营经济、中小型企业有序发展，以稳就业、稳收入。同时，还要在消费端发力，采取有力政策，积极培育智能家居、文娱旅游、体育赛事、国货“潮品”等新的消费增长点，以稳需求、稳增长。（三）防范化解风险，坚守风险底线在当前经济运行中，我们必须处理好防范化解重点领域风险与经济稳定增长之间的关系。一是要注意风险阈值，既不能突破阈值，也不是越低越好；二是在防范化解风险中，要避免产生新的经济问题，要有度、有节奏；三是发展是防范化解风险的基础和根本手段。2023年中央经济工作会议指出，当前“风险隐患仍然较多”。对于这些风险隐患，我们要将防范化解工作与经济稳定增长目标有效地统一结合。（四）外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升当前，我们正面临百年未有之大变局，国际环境也日益复杂。具体来讲，我们的出口增速有一些放缓，外资流入也面临放缓压力，这导致了外需增速的下降。但进一步看，无论是出口增速放缓，还是外资流入放缓，它们的影响都是全局性的。如果经济流量下滑，还会导致经济增速的下降，进而影响中国经济的整体发展。所以，我们既要通过外需的有效提升来促进内需增长，又要通过内需的有效管理来促进外需增长。二、新时代做好经济工作的规律性认识“新时代做好经济工作的规律性认识”是2023年中央经济工作会议对新时代经济工作的深层次总结，也是对新时代经济发展规律的认识成果。“新时代做好经济工作的规律性认识”主要体现在五个方面。第一，必须把坚持高质量发展作为新时代的硬道理，既要完整准确全面贯彻新发展理念，又要积极应对解决好当前面临的困难和挑战，只有这样我们才能实现“质”的有效提升和“量”的合理增长。第二，必须坚持深化供给侧结构性改革和着力扩大有效需求协同发力。供给侧结构性改革和着力扩大有效需求之间是一个相互促进、影响的关系。简单地说，就是要形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。同时，我们还要发挥超大规模市场和强大生产能力的优势，使国内大循环建立在内需主动力的基础上，提升国际循环质量和水平。第三，必须坚持依靠改革开放增强发展内生动力。在增强发展内生动力的过程中，我们要通过深入推进改革，有效地释放和提升制度红利、市场活力和企业的创新创造能力，以此形成对高质量发展的坚实支撑。我们还要通过改革开放有效地引入国外的资源，更好地用好两个市场、两种资源，使中国始终是吸引外资的热土。另外，我们还要甄别借鉴适合我国经济发展的制度、市场机制和管理手段。第四，必须坚持高质量发展和高水平安全良性互动，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，发展和安全要动态平衡、相得益彰。第五，必须把推进中国式现代化作为最大的政治，在党的统一领导下，团结最广大人民，聚焦经济建设这一中心工作和高质量发展这一首要任务，把中国式现代化宏伟蓝图一步步变成美好现实。以上五点，是我们当前对经济发展规律和经济工作实施规律的重要认识，以及深层次实践经验的总结。三、2024年经济工作的基本要求2023年中央经济工作会议指出，2024年“要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破”。“稳”是指经济发展形势、经济运行态势、经济增长速度的稳。“进”是指经济形态的创新、经济动力的创新，以及市场体制机制的创新。“进”的关键是改革，“稳中求进”就是要在经济运行态势稳定的情况下，不断推动改革向更深层次迈进。“以进促稳”就是要在2024年的经济工作中，用推动改革来解决经济增长和运行中的深层次矛盾和结构性问题。未来，我们只有将上述问题解决好，才能让我们的经济增长效率更高、发展质量更好、结构更加合理。当前，我们在探索经济改革时，必须要具备前瞻性、战略性眼光。从这个角度来说，我们必须建立新的规则、制度体系。在这个过程中，我们要通过“立”，来为改革的深入推进保持平衡性，同时，我们还要确保“立”和“破”有效地统一结合。2023年中央经济工作会议指出，我们要“多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策”。现在，“稳增长”虽然还是核心，但排在首位的是“稳预期”，这说明只有稳住预期才能实现内生性增长，而只有实现了内生性增长，中国经济运行和宏观政策的实施才会回归常态。当前，有些人认为“稳增长”的重要性相对下降了。需要强调的是，在2023年中央经济工作会议中明确提出，要“切实增强经济活力、防范化解风险、改善社会预期”。从这句可以看出，“稳增长”还是居于核心位置，只是“稳预期”是“稳增长”的基础和前提。2024年，我们要做好以下部署和安排：加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，全面深化改革开放，推动高水平科技自立自强，加大宏观调控力度，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，统筹高质量发展和高水平安全。要想把上述的目标有效落地落实，就要把各项改革工作有效推进和有序展开。在具体实践中，我们要关注两方面的改革，一是财税体制改革；二是金融体制改革。这两项改革是经济体制改革的重要支柱和支撑。当然，我们现在的分析是探索性的，这两方面改革还要根据中央对改革框架、改革任务、改革目标、改革重点、改革主线进行进一步明确。四、新一轮财税体制改革与高质量发展（一）新一轮财税体制改革的切入点1994年，我国启动了分税制改革，切入点是政府间财政关系。这次改革使中央政府的财力迅速增强，增强了国家宏观调控能力。2013年，党的十八届三中全会指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。2014年，中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《方案》）。《方案》的形成和通过，是我们党指导财政制度建设和财政改革发展的又一理论成果。本轮财税体制改革的重点是政府间财政关系、现代预算制度和现代税收制度三个方面，其中政府间财政关系处于主导地位，并以“事权和支出责任相适应”作为税收、预算两项改革的衔接点和驱动力。现代预算制度主要涉及资金管理问题。现代税收制度是财政收入的主要形式。新一轮财税体制改革预期的主线还是落在政府间财政关系上，但在突破口上会向财政支出端进一步靠拢。2023年中央经济工作会议指出，要“统筹高质量发展和高水平安全”。在具体实践中，高水平安全要有效地防范化解风险。作为新一轮财税体制改革的重要组成部分，防范化解风险是改革的重要命题。综上所述，新一轮财税体制改革的主体框架应该包括：财政收入、财政管理、财政支出以及防范化解财政风险。我认为，具体的切入点是完善支出管理和政策体系，但在眼界上、高度上都有限制，中央肯定会有进一步的明确，关键在于谁更符合国家治理体系和治理能力现代化的要求，并与全面深化改革的目标、体系、框架相适应、相统一。（二）新一轮财税体制改革的落点2023年中央经济工作会议提出，要“稳中求进、以进促稳”。这说明，推动新一轮财税体制改革的前提是宏观经济环境和财税运行环境的稳定。支撑财税体制改革的财政政策2023年中央经济工作会议指出，2024年要“继续实施积极的财政政策”，同时，积极的财政政策要“适度加力、提质增效”。这说明，我们在举借债务、盘活存量资源并做好配置使用、扩大支出力度等方面要保持适度性。要用好财政政策空间，提高资金效益和政策效果在这个过程中，要做好以下几个方面：（1）财政政策空间。2023年中央经济工作会议指出，“用好财政政策空间，提高资金效益和政策效果”。随着经济全球化进程的加快，各国宏观经济相互依存程度日益提高，于是3%赤字率、60%债务率逐渐成为协调各国间宏观政策的参照指标。要注意，这种参照指标不是简单的刚性指标值，而是因时而变、因势而变的。只不过，当我们将其视为纪律要求和标准常态时，要把它坚持住、管理好。（2）政策实施空间主要包括改革中的一些要求和安排。（3）政策模式空间是指相关政策措施的运用空间，比如政府专项债可否用于资本金投入。2023年中央经济工作会议指出，要“合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围”，这就属于典型的政策模式空间拓展。当然，我们除了要有效拓展政策模式空间，还必须高度重视在拓展和创新的过程中可能产生的一些新的融合性的矛盾和复合性的风险。优化财政支出结构，强化国家重大战略任务财力保障在经济运行过程中，如果只通过经济产出所形成的政府财力去解决、匹配所有需求，其效力往往是不足的。这时，就需要我们落实好结构性减税降费，以及有效提高经济长期稳定发展的支撑力。合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围要进一步拓展专项债资金可以用作项目资本金的范围，根据实际情况提升用作补充中小型金融机构资本金的规模，探索将部分资金用作国有资本运营公司或投资公司的投资运营资金等。落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展减税降费的最终目标是实现财政收支的良性循环和经济的可持续发展。在减税降费的过程中，还要适当降低和减轻税制变化对产业特别是制造业运行规律和分工模式的影响。现代税收制度改革包括增值税、消费税、企业所得税、个人所得税等相关税种的改革，包括税收体系、模式、机制等税收制度的改革，还包括税权划分、税收征管等税收体制的改革。严格转移支付资金监管，严肃财经纪律第一，要保证资金安全；第二，要保证资金稳定性；第三，要平衡转移支付资金统筹管理和分项目标管理的关系。增强财政可持续性，兜牢基层“三保”底线在这个过程中，除了需要稳中求进的政策外，还要继续推进经济的深化改革，以进促稳、先立后破。（三）新一轮财税体制改革的框架1．财政收入财政收入主要由两部分组成：一是作为主体的税收收入，二是非税收入。2．财政支出财政支出是新一轮财税体制改革的重点内容。未来，我们要把投资属性的财政支出政策和购买属性的财政支出政策有效地管理好、协调好。财政投资一是允许一部分财政资金作为直接的资本金出资。二是在专项债的管理当中，要合理扩大专项债的投资领域和使用范围。财政管理我们的预算制度、政府间的财政关系、转移支付制度等，都是财政管理改革的一部分。另外，我们的财政管理改革还会涉及一些国有资产的管理问题。政府融资债务融资改革包括提升投资收益率和防范化解债务风险。另外，在股权合作中，政府和社会资本的合作要有新的管理办法和管理机制。五、新一轮金融体制改革与高质量发展2023年中央经济工作会议指出，要“落实金融体制改革”。此外，2023年中央金融工作会议指出，“加快建设金融强国，全面加强金融监管，完善金融体制，优化金融服务，防范化解风险，坚定不移走中国特色金融发展之路，推动我国金融高质量发展，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力支撑”。（一