浅析国债与国家安全

[论文关键词]国债；国家安全；经济增长[论文摘要]历史上国债是为了维护国家安全而产生的，后被赋予促进经济增长的功能，但国债发行导致财政不可持续以致危及国家安全之事时有发生。国家安全非但不能与国债脱钩，反而更加倚重于国债。但与历史上的显性倚重不同，这种倚重是隐性的，而且是全方位的，指向未来的。国债对经济增长的作用是我们熟知的，国债对财政可持续性的威胁也是我们耳熟能详的，国债作为央行公开市场业务的主要操纵工具更是经济学的常识。但国债与国家安全的关系却被当代人忽视。历史上因政府滥用国债发行权利，导致的经济动荡甚至国家危机的现象屡见不鲜。所以，笔者在此主要探讨国债与国家安全及经济增长的内在机理。一、国债的由来历史上，欧洲基于特殊的地理条件，在政治上始终处于四分五裂状态。任何试图统一的企图都会很快地被统治者的更换、内部起义或者外部入侵打破。战争给本来并不富庶的欧洲各国带来的财政压力是空前的。面对这种压力，欧洲各国政府的一个重要做法是培养税源。工商业能比农业带来更多、更稳定的税收，因此各国政府都在战争的压力下鼓励工商业的发展。这种鼓励培养了具有雄厚经济实力的资产阶级，他们反过来反对政府以战争为借口的任意加赋。于是资产阶级限制封建王权的机构－－“议会”产生了。这样，欧洲国家的政府在给自己找到财源的同时也给自己套上了“枷锁”，他们不得不转而寻求税收以外的另一种筹资方式－－“借债”。政府向民间借债自古有之，古罗马和中国春秋战国时的齐国都有过“公债”。但它们不是现代意义的国债，它们是政府强行摊派的，而且没有债务凭证，不能在市场上流通。在议会限制下的政府是很难无限度地强行摊派债务的，这样做的结果和任意加赋没什么不同，只能激化矛盾，最后导致政府自身的垮台。政府必须改变形式，发明一种既能为政府筹集资金，又能给购买者带来收益的凭证。于是，国债作为一种新型的政府融资工具应运而生。有了国债这种工具，政府还需找到自愿认购国债的债主。而欧洲国家的政府在给自己找到财源的同时也给自己培养了这样的“债主”。工商业的发展带来了资本的大量累积，资本需要流动起来、寻求出路，国债是以未来的税收收入做抵押的，是当时资本的最佳投资品。1262年，意大利威尼斯政府把众多短期债合到一起，由一只称为Mons的长期债券基金持有，然后再把该基金按股份证券的形式分售给投资者。这种股份名为“Prestiti”，它可以在公众市场上随便转手交易，它的偿付是以政府未来税收收入做抵押的。这标志着现代意义的国债的出现。从此以后，国债成为欧洲各国政府为应付战争开支需要向民间融资的主要形式。到16世纪中叶，意大利、法国、荷兰、德国已发展出有相当规模的中央政府和地方政府公债市场。以法国为例，到1576年，其国债总额达1亿法郎，到1595年为3亿法郎。最成功地运用国债贯彻国家安全战略的是英国。英国的公债市场虽起步较晚，但由于英国在光荣革命后建立了健康的公共财政体系，所以英国政府在对抗法国在欧洲争霸的战争中，成功地以2.5％的利率在资本市场上筹措公债，使得该国在战胜法国的同时发展了自己的经济实力，并为未来称霸世界奠定了军事的和经济的基础。二、国债与国家安全的关系保罗肯尼斯把国债的成功运用称为“财政革命”。但实际上应该从更广阔的视野来看国债的出现，它的出现，不仅仅是一场财政的革命，而是一场国家安全的革命。这是因为：第一，国债的出现使政府能够方便地从资本市场上筹措到战争资金，从而为战争的胜利奠定必要的经济基础，军事安全了；第二，政府不必再通过加税的办法筹措资金，这样就摆脱了以往在“因抗税而导致的财政危机”下垮台的命运，政府安全了；第三，政府为了能低成本地发行公债，必须努力营建自己的良好信誉，建立健康的公共财政体系，从而奠定了财政安全乃至整个经济安全的一个重要的制度基础。政府安全、财政安全、经济安全和军事安全构成一个相辅相成的国家安全体系，所以，国债的出现对于国家安全是革命性的。可见，国家安全非但不能与国债脱钩，反而更加倚重于国债。与此前表现在筹措战争经费上的显性倚重不同，这种倚重是隐性的，而且是全方位的，指向未来的。尤其对于像中国这样面临潜在威胁的、不结盟的发展中国家来说，发展经济离不开国债，打赢战争也离不开国债，忽视国债对国家安全的作用将不自觉地将自身置于危险的境地。为此，有必要提高国债对国家安全的作用，以弥补当前人们对国债功能认识上的不足，从而为协调发挥国债各方面的功能做理论上的铺垫。三、国债促进一国经济增长众所周知，经济运行呈周期性特征，无论真实经济周期，还是货币性经济周期，政府支出带来的有效需求都有熨平经济周期的作用。国债是政府增支的必要手段。很多国家的经济史证明，不借用政府赤字财政政策，经济无法摆脱长期通货紧缩。同样，滚动发行的国债能为经济持续地注入资本，从而为经济增长带来持久的源动力。经济理论界对国债的看法经历了古典经济学“基本否定”到现代经济学“趋利避害”的过程，说明理论界已经认识到，尽管国债有挤出效应、危及财政可持续性等副效应，但其促进经济增长的作用是不可否认的。事实上，国债能够促进经济增长取决于两个因素：第一，经济中是否存在有效需求不足的情况。凯恩斯的总量分析框架证明了经济中可能出现长期有效需求不足，从而为国债的经济意义发行奠定了理论基础。第二，国债利率与投资回报率的比较。国债利率作为成本，必须低于投资回报率，国债投资才是有效益的。前者取决于政府的信誉和资本市场的发达程度，后者大致等同于社会总体投资回报率。综上二者，如果国债的利率低于民间投资回报率，则可通过发债刺激经济，而且二者差别越大。越应该运用发债政策。然而，不管理论界的争论多么激烈，现实中国债的经济意义发行，自二战以来从未间断过。这正说明它对经济增长的正效应是主流。下面仅以最早也是最成功地发挥国债经济功能的美国和较晚但也很成功地运用国债的中国为例加以说明。美国在1940年以后经济政策的基本逻辑就是发债刺激经济。此间，除了少数几年外，美国基本年年有赤字，而且越来越大，到2005年美国国债余额约9万亿美元。美国的资本市场发达，给美国政府提供了无限的将未来收入证券化变现的能力。同时，美国政府的信誉也非常好，使得美元和美国政府公债是全世界投资者最为放心的增值保值手段。这样，美国国债成本很低，近几年利息率保持在4％左右。外国人和外国政府喜欢买美国国债，中国政府的外汇储备中美国国债就占很大比例。而美国政府用借来的钱支付政府开支，同时减税，藏富于民，让民间资本去进行生产性投资。中国改革开放20几年来经济增长同样证明，政府应该敢于借债促进经济增长。自20世纪80年代中期开始，中国经济增长的主要动力一方面来自外资支持的制造业，另一方面来自政府财政和公债支持的基础建设项目。因此，在国家财政恶化的情况下，银行贷款和公债市场成为经济能否继续增长的两个关键之一。在1989～1991年经济相对低速增长期间，三年共新发国债1245亿元，给经济增长提供了新的推动力。结果，GDP增速从1990年的3.8％回升到1991年的9.2％。1994年，财政赤字上升到575亿元，占当年国家财政收入的11％，创历史新高。为了填补赤字并支持发展，当年国家发债1175亿元，也创历史新高。在1997－1998年亚洲金融危机期间，世界都在担心中国经济会被连带拖下水。1998年，国家发债3311亿元，1999年再发债3715亿元。在1998年财政赤字高达1744亿元(占财政收入的15％)的情况下，这些公债融资让中国经济在亚洲金融危机期间和之后保持以高于7％的速度增长，并带动世界经济度过那次危机。然而，自2001年以来，中国税收收入步步走高，而国债增速趋缓，经济增长对出口和银行投资的增长依赖性越来越强。综上所述，我们既论述了国债何以因维护国家安全而产生，而又何以因促进经济增长而盛行。从这个过程中我们能看到，国债从单纯的维护国家安全的功能到兼具维护国家安全和促进经济增长的双重功能，而在当代社会后者是显性功能。促进经济增长功能的凸显并不意味着国债与国家安全脱钩，相反，通过给现代公共财政安全带来的保障，国债实际上开辟了一条国家财政安全与国家安全之间的快速通道。