司法改革视野下基层人民检察院研究室的职能定位和作用

司法改革视野下基层人民检察院研究室的职能定位和作用2024/X/XX研究室是人民检察院内设的专门从事与检察有关的调查研究工作的机构。随着司法体制改革和国家监察体制改革的深入推进，检察院在司法实践中遇到大量的新课题亟待加以研究和解决，这为研究室职能作用的发挥创造了良好的条件。然而，在司法实践中，研究室的职能作用并没有有效发挥出来，特别是基层检察院的研究室，面临着机构被裁撤，主要职能逐渐被弱化的现状。在检察改革的新形势下，如何进一步发挥研究室职能作用，更值得探讨。一、基层检察院研究室的性质、工作范围和职责1、基层检察院研究室的性质根据最高人民检察院x年颁布的《人民检察院法律政策研究室工作条例》第二条规定：人民检察院法律政策研究室是承担综合性检察业务工作的业务部门。研究室的工作是为了不断总结检察业务经验和改进、完善检务管理的需要，更好地发挥检察职能作用而设置的，是检察院各项工作不可缺少的重要组成部分，是了解情况、发现问题、解决问题，实现正确决策，指导工作，正确执行法律和政策，做好检察工作和其他各项工作的重要保证。研究室的工作既涉及到个案适用法律疑难问题的研究，又涉及执法办案理论和本检察院重大司法决策的分析、研究，为其提供是否可行的论证和理论支持。因此研究室是检察业务部门性质。2、基层检察院研究室的工作范围和职责最高人民检察院x年颁布的《人民检察院法律政策研究室工作条例》第七条规定：最高人民检察院法律政策研究室的主要职责：（一）负责调查研究国家公布的与检察工作有关的法律、法规、政策的执行情况，提出意见和建议；（二）对各级人民检察院在贯彻执行党的路线、方针、政策中的情况进行调查研究，提出意见；（三）承办有关检察工作法律案的起草工作；（四）对征求最高人民检察院意见的法律草案、行政法规、规章草案提出意见；（五）对检察工作中具体适用法律问题提出司法解释意见；（六）承办涉及检察工作的司法协助协定、引渡条约、国际公约等文本草案的研究、谈判工作；（七）负责检察工作法制建设的调研、规划，指导检察机关执法大检查；（八）承办最高人民检察院检察委员会日常工作；（九）承办最高人民检察院专家咨询委员会日常工作；（十）负责最高人民检察院对台事务工作；（十一）负责对检察理论研究工作的指导；（十二）编辑出版《最高人民检察院公报》、《中国检察年鉴》，汇编检察工作应用法律、法规文件；（十三）收集整理法律、检察业务图书信息资料；（十四）负责其他应当由法律政策研究室承办的事项。省、自治区、直辖市人民检察院法律政策研究室的主要职责：（一）组织、协调本省、自治区、直辖市检察调研工作；（二）调查研究与检察工作有关的法律、法规、政策的执行情况，向有关领导和部门提出意见、建议；（三）围绕检察工作中遇到的新情况、新问题开展专题调研，为领导机关和本院领导提供决策参考意见；（四）对全国人大、同级人大常委会、政府及其各部门征求检察机关意见的法规、规章及规定的草案提出修改意见和建议；（五）对本省、自治区、直辖市检察工作适用法律问题进行研究，适时提出立法建议，对下级院提出的法律适用问题负责提出咨询意见；（六）指导、组织、参与有关法律执行情况专项检查活动；（七）对疑难案件和其他地区性重要问题进行调查研究，提供意见和建议；（八）承办本院检察委员会日常工作，对提交检察委员会讨论的事项和案件材料是否符合要求进行程序性审查；对提交讨论的案件进行实体性审查，提出法律参考意见；对检察委员会讨论决定事项进行督办；承担检察委员会会务工作，起草会议纪要；（九）负责起草经本院检察委员会讨论、需要最高人民检察院作出司法解释的疑难问题的请示；（十）负责本院专家咨询委员会日常工作；（十一）负责检察理论研究工作和检察官协会工作；（十二）编辑出版检察业务刊物，汇编法律、法规文件等学习资料，收集、整理法律、检察业务资料；（十三）负责其他应当由省级检察院法律政策研究室承办的事项。分、州、市级人民检察院和基层人民检察院法律政策研究室的主要职责：（一）组织协调本地区检察调研工作；（二）对本地区检察工作中具体应用法律和执行政策问题进行调查研究，向本院领导和有关部门提出意见、建议；（三）围绕检察实践中遇到的新情况、新问题开展专题调研，为领导机关和本院领导提供决策参考意见；（四）参与组织有关法律执行情况专项检查工作；（五）承办本院检察委员会日常工作，对提交检察委员会讨论的事项和案件材料是否符合要求进行程序性审查；对提交讨论的案件进行实体性审查，提出法律参考意见；对检察委员会讨论决定事项进行督办；承担检察委员会会务工作，起草会议纪要；（六）负责起草经本院检察委员会讨论适用法律的疑难问题向上级检察院的请示报告；（七）负责本院专家咨询委员会日常工作；（八）负责检察理论研究工作和检察官协会工作；（九）编辑检察业务内部刊物，收集、整理法律、检察业务资料；（十）负责其他应当由分、州、市级检察院和基层人民检察院法律政策研究室承办的事项。二、当前基层检察院研究室职能发挥状况分析（一）当前基层检察院研究室职能存在问题的实际发挥状况1、职权配置不明确。研究室的主要职能应当是从事综合性检察业务的理论研究工作，但实际上基层检察院研究室的职能除了调研工作以外，还要承担检察信息、法制宣传、综合文字等项工作。研究室人员承担过多额外工作，造成调研力量分散、薄弱，专门开展调研的时间十分有限，有的甚至只能利用下班时间进行调研，形成本末倒置。调研工作职能无法正常发挥，从而影响了调研工作的顺利开展。2、机构归属不确定。在检察改革前，省市院设有法律政策研究室的专门机构，各基层院在办公室下设一人专门负责研究室工作。在检察改革后，省市院研究室划归到检务管理部下设的检察长办公室内，各基层院基本上未设立研究室专门机构。xx年省院党组专门召开会议研究调查研究工作，检察长办公室加挂研究室的牌子，但是实践中贯彻的不是很好。3、人员素质不高，力量配备不强。目前，不少基层检察院在人员有限的情况下，往往在人员配置上向办案一线倾斜，要么安排业务水平不相称的人从事调研，要么只配备一名还要从事其他事务的研究人员，由此导致研究室人员少，人员素质参差不齐，加上对研究室人员待遇落实不到位等问题，许多有能力的人员不愿进入研究室，致使人员数量与工作任务严重不协调。同时，一些在研究室岗位工作的同志不安心本职工作，人员流出严重，造成队伍不稳定。4、调研深度不够，缺乏理论高度。最高人民检察院在有关文件中曾多次强调：“研究室是检察院的业务部门”，它是人民检察院内设的专门从事与检察有关的调查研究工作的机构，然而，实际上，基层检察院一直将研究室当着行政后勤部门，因此，研究室人员不能参与办案工作。由于不办理案件，不能深入到检察一线调查研究，多是根据与基层检察官交谈过程中发现线索，或者根据上级检察院规定确定选题、或者凭空确定选题，然后搜集资料进行写作。即便是在选题确定之后，由于受到占有资料少、主观能动性不足等因素影响，撰写的调研文章缺乏理论高度，也不会对司法实践有指导意义。（二）基层检察院研究室职能存在问题的主要原因1、对调研职能存在错误认识。最高检察院文件规定，研究室属于检察业务综合部门，主要职能是从事检察理论和实务研究。但基层检察院部分领导认为，认为研究室是后勤行政部门，研究室工作与司法宣传、文秘工作没有多少区别。没有认识到研究室从事的检察理论和实务研究在推动检察院检察工作中的重要作用。其实，研究室的职能与办公室职能是有很大区别的。办公室的主要职能是行政管理、后勤服务，发挥参谋、助手、协调作用，而研究室主要从事检察理论研究。办公室是服务部门，而最高人民检察院反复强调研究室是业务部门。2、人员不足，人才缺乏。全国80%以上的案件，都要靠基层人民检察院来审理，当前，基层人民检察院案多人少的矛盾十分突出，加之，基层人民检察院，特别是经济欠发达地区的基层人民检察院，由于政治和经济待遇不是很好，根本招考不到优秀的法律人才，同时，现有的人才也逐渐流失出去，部分基层人民检察院已经出现断层的现象，这样导致无法为研究室配足、配强足够人员和法律人才。3、重视程度不够。有的同志甚至包括少数领导同志不能正确处理好调研与检察的关系，没有认清调研工作是检察工作、队伍建设、检察改革等诸项工作基石和软实力的道理，只强调检察工作，忽视调研工作，认为调研工作是可有可无的事，对于调研任务有应付了事的心态，检察官资格评定、晋升、晋级等考核的尺度也主要看办案数量，而与撰写了多少调研报告、学术论文无关。对调研工作的这种认识、态度，阻碍着调研工作水平的提高。4、培训少，知识更新跟不上形势发展需要。新形势下法律、法规和司法解释不断在更新，各级检察院也非常重视检察官的培训工作，不断加大检察官的培训力度，检察官的专业化程度得到了有效提高。然而，作为综合检察业务部门的研究室工作人员却很少列入培训计划，自xx年以来，上级人民检察院只是组织了一次检察调研写作培训，没有组织过针对研究室人员就法律、法规更新，探索和提高检察理论和实务研究水平的培训。致使基层检察院研究室人员知识跟不上形势发展需要，视野受限制，眼界不高，调研敏感性不强，调研成果针对性、实效性不足，调研成果转化少。三、基层检察院研究室职能定位和构建之设想基层检察院研究室存在问题是客观存在的，也是不可忽视的。对基层检察院研究室的职能应当进行改革，正确进行定位，结合司法实践，对基层检察院研究室职能定位和构建提出如下设想：1、明确研究室的职能。研究室属于综合检察业务部门，重点应当是开展调研总结检察工作经验。xx年10月22日。召开的全国检察机关法律政策研究室工作座谈会，最高人民检察院副检察长姜建初强调，法律政策研究是检察工作的重要组成部分，研究室是检察机关承担综合性检察业务工作的重要部门，要进一步提高对做好研究室工作重要性的认识。因此，研究室的主要职能应当是从事检察业务的理论研究工作，是结合检察实践，开展综合性的调查研究活动。2、将研究室职能与办公室职能区别开来。研究室主要从事检察理论研究，办公室的主要职能是行政管理、服务，发挥参谋、助手、协调作用。办公室是服务部门，而最高人民检察院强调研究室是业务部门。只有将研究室职能与办公室职能区别开来。才能使研究室工作人员集中精力，专门从事检察研究、总结检察经验，为领导科学决策和宏观指导提出意见和建议。3、在检察机构改革中让研究室在业务部门有一席之地。在检察院机构改革中，建议将研究室划归到业务部门，如将案管部门、研究室等职能整合为案件管理部，设置员额内检察官，这样体现研究室的业务职能属性，更好的开展调查研究工作，加强对疑难复杂案件和司法实践重大理论问题的研究。检察院研究室工作职能重新定位后，研究室的主要职能应该放在总结检察工作经验上，也就是要重点对疑难复杂案件和司法实践重大理论问题进行研究，研究室作为检察委员会的常设工作机构，应对检察委员会讨论的疑难复杂案件，进行总结分析，从性质相同、事实类似的案件中总结共性，探寻规律，对其如何定性以及如何适用法律达成共识，并形成书面总结，对全院公布，用于指导全院检察官办案，统一法律适用和裁判尺度时，同时，应根据本院检察实际，确定一些重点调研课题，如司法改革、裁判文书改革、证据规则等进行研究，发挥对检察实践的指导作用。4、加强培训，提高素质。上级检察院应当定期或者不定期组织调研人员参加培训，更新调研人员的知识，扩展调研人员视野，提高调研敏感度。上级检察院应当将基层检察院研究室一同纳入检察官培训计划中，有针对性的对研究室人员进行新的法律知识更新、提高检察理论和实务研究水平的培训。同时，研究室调研人员自身也要加强自我学习，应不断加强学习，增强知识贮备，除法学理论和实践知识外，还应当学习管理学、政治经济学、社会学等方便的基本知识。只有这样，才能在新形势下，不断提高自己的调研工作水平和出色地完成调研工作任务。