食品安全法讲座之三

食品安全法系列讲座之三食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定（4学时）四川大学杜昌维授课要目☆企业主体责任监督检查概述☆企业主体责任的内容及要求☆企业主体责任监督检查的程序一、主体责任监督检查概述☆主体责任监督检查的含义及其功能作用☆主体责任监督检查规定同相邻法的关系☆对企业实施监督检查的主要方式和原则企业主体责任的含义和由来企业主体责任一词是一个复合词，由企业、主体、责任三词组成。《现代汉语词典》释义：主体，一指事物的主要部分，二指有认识和实践能力的人；责任，一指分内应做的事，二指没有做好分内应做的事，因而应当承担的过失。由此看来，企业主体责任，是指作为市场主体的食品生产加工企业，为落实其产品质量安全而应承担的责任。企业主体责任一词的出现有一个渐进过程。2007年11月全国人大常委会审议食品安全法草案的会上，法制办主任曹康泰受国务院委托，首次提出了食品生产经营者是食品安全第一责任人这一命题。2009年3月出版的《食品安全法释义》进而提出了食品生产经营者是从事食品生产和经营的市场主体的命题。为落实国办发［2010］17号文，国家质检总局在其《规定》中，正式使用企业质量安全主体责任这一术语。行政监督检查的含义和特征行政监督检查，是指行政主管部门依据法定职权对本辖区内的行政相对人是否遵守法律、法规和规章，以及是否依法履行其主体责任，进行能够影相对人权益的检查了解的行为。其特征是：㈠行政监督检查是一种单方依行政职权的行为，不须以相对人的申请或请求为前提，从而不同于行政许可、行政认证等具体行政行为；㈡行政监督检查是一种以检查相对人守法情况或落实主体责任情况为内容的行为，它对相对人的权益能产生一定影响，但仅限于强制其接受检查并给予配合，而不直接对其实体性权利义务作出处理或改变；㈢行政监督检查是一种给相对人设定程序性义务的行为，如要求其如实提供有关资料、回答相关询问、协助抽取样品等。主体责任监督检查规定的功能作用功能指事物或方法所发挥的效能，作用指此事物对他事物产生的影响，两者都是事物本质在运作中的体现。国家质检总局制定、公布的《食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定》，在贯彻落实运作中的功能作用，主要体现在三个方面：第一，利于食品生产加工企业落实主体责任，保障食品质量安全。《规定》将主体责任有机地排列、组合成十四个条文，清晰明了，责任在目，便于企业对照。第二，利于质监部门及其工作人员实施监督检查，督促企业落实主体责任。《规定》将监督检查工作程序化，并附具简表，职责明确，步骤清楚，可操作性强。第三，利于全社会对监督检查进行监督，为其营造良好的法律氛围。《规定》对监督检查工作提出祥尽要求，并明确规定检查结果应依法向社会公开，便于接受社会监督。◇《食品安全法》是一部单行法律，由全国人大常委会审议通过。国家质监检总局颁行的《食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定》，则是一部部门规章，它同《食品安全法》是一种上下位关系，若有不符合《食品安全法》之处，必须以其规定为准。◇《食品安全法》的立法宗旨是为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。国家质检总局颁行的《规定》的立法宗旨则是为督促食品生产加工企业落实质量安全主体责任，规范企业质量安全监督检查工作，保障食品质量安全。可见两者是一种调整范围的包容关系，即前者的调整范围大于后者，后者仅是对前者事关企业质量安全主体责任监督检查规定的具体化，以便于企业和质监部门遵循。《规定》同《食品安全法》的关系《规定》同《实施条例》的关系◇《食品安全法实施条例》是一部行政法规，由国务院常务会议审议通过，其规范内容仅是对《食品安全法》的具体化。它对《食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定》来说，则是一种上下位关系，其法律效力高于《规定》，并是制定《规定》的根据。◇由于《食品安全法实施条例》是《食品安全法》的具体化，因而它同《监督检查规定》在调整范围上也是一种包容关系。即是说，国家质检总局在其职权范围内一方面对《实施条例》关于食品生产环节监督管理的规定予以具体化，另一方面又对地方各级质监部门实施企业主体责任监督检查的职责、程序、工作要求等作出具体规定，但却都未超出《食品安全法》及其《实施条例》有关规定的原意。《规定》同《特别规定》的关系◇《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》是一部行政法规，2007年7月26日以国务院令第503号公布。从法的效力层级讲，它是《食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定》的上位法，国家质检总局制定《规定》的根据，并必须在监管问题上符合《特别规定》。◇《特别规定》第二条规定：“本规定所称产品除食品外，还包括食用农产品、药品等与人体健康和生命安全有关的产品。”国家质检总局颁行的《规定》则仅限于对食品生产环节的监管问题，而且这种监管又只限于质量安全方面的监管。由此可见，两者的调整范围，在食品生产环节质量安全监管上，存在交叉关系，因而事关这方面违法案件的查处，应当适用《特别规定》。监督检查规定同相邻法的关系示意图（调整内容之比较）食品安全法及其实施条例加强食品等产品安全监督管理的特别规定企业落实质量安全主体责任监督检查规定实施监督检查的主要方式•听取企业汇报；•查阅企业记录；•询问企业员工；•核查生产现场；•检验企业产品及所用食品原料、食品添加剂、食品相关产品；•调查企业利益。实施监督检查的部门及职责•国家质检总局负责制定、修订企业落实质量安全主体责任监督检查规定，并对省级质量技术监督部门依据该规定实施监督检查的情况进行指导和检查。■县级以上地方质量技术监督部门在其职权范围内负责本辖区企业的监督检查工作，上级部门应对下级部门依据该规定实施监督检查的情况进行指导和检查。■县级以上地方质量技术监督部门应当为企业落实质量安全主体责任监督检查工作提供保障。实施监督检查的基本原则◇科学公正：公正是法制社会的灵魂，无公正即无法制。其本意是指应当不偏不倚。内涵包括三个方面：程序适用要公正；证据适用须公正；法律适用应公正。为确保公正，质监部门及其参与企业监督检查的工作人员，应当坚持实事求是的科学态度，遵循客观规律，进入现场不得妨碍企业正常的生产活动。◇公开透明：公开是公正的保障，是确保监督检查得以顺利进行的必然要求。其内涵包括四个方面：适用的法律法规必须公开；采用的监督检查程序必须公开；采信的证据内容应当公开；作出的监督检查结论及处理应当公开。实施监督检查的基本原则（续）◇程序合法：程序是指实施某些活动应当遵守的一系列前后联系的工作步骤和过程。它具有确定性、连续性和时间性的特点，不允许随意跨越、颠倒和拖延。企业主体责任监督检查的程序由国家质检总局依据法律和工作实际予以设定，所谓程序合法就是要求地方各级质监部门务必严格遵循。◇便民高效：便民是指制定和实施年度监督检查计划要充分考虑本辖区实际，应为受检企业正常的生产活动着想。高效是指应当尽可能降低行政成本，提高工作效率，遵守期间规定，而非越快越好。便民与高效相互相成，均为确保公正原则。二、企业主体责任的内容及要求☆企业质量安全主体责任内容的学理归类一保持、四符合、七建立、两应对☆企业质量安全管理诸多记录的证据价值证据的概念、属性、价值及采证企业质量安全主体责任的学理归类：一个“保持”企业应保持资质的一致性。㈠企业实际生产食品的场所、生产食品的范围等应与食品生产许可证书内容一致；㈡企业在食品生产许可证有效期内，生产条件、检验手段、生产技术或者工艺发生变化的，应按规定报告；㈢食品生产许可证载明的企业名称应与营业执照一致。（引自第七条）企业质量安全主体责任的学理归类：四个“符合”一、企业生产加工食品的标识标注内容应符合法律、法规规章及食品安全标准规定的事项。二、企业标准执行应符合相关法律法规规定。三、企业从业人员健康和培训应符合相关法律法规规定。四、企业接受委托加工食品应符合相关法律法规规定。（祥见第十二条、第十四条、第十六条、第十七条）企业质量安全主体责任的学理归类：七个“建立”一、企业应建立进货查验记录制度。二、企业应建立生产过程控制制度。三、企业应建立出厂检验记录制度。四、企业应建立不合格品管理制度。五、企业应建立销售台帐。六、企业应建立不安全食品召回制度。七、企业应建立消费者投诉受理制度。（祥见第八条、第九条、第十条、第十一条、第十三条、第十五条、第十八条）企业质量安全主体责任的学理归类：两个“应对”企业应主动收集企业内部发现的国家发布的与企业相关的食品安全风险监测和评估信息，并做出反应，同时应建立和保存相关记录。企业应按规定妥善处置食品安全事故。㈠企业应制定食品安全事故处置方案；㈡企业应定期检查各项食品安全防范措施的落实情况；㈢发生食品安全事故的，企业应建立和保存处置食品安全事故记录。（见第十九条、第二十条）企业主体责任内容的内在关系•一个“保持”是基础，常年一致事勿忧；•四个“符合”是保证，守法循规自乐融；•七个“建立”是关键，制度完善众人服；•两个“应对”须践行，防范落实免事故。•相关“资料”妥存放，纠纷应诉有证据；•“主体责任”永记牢，企业生命欣向荣。（“七言”“六语”）关于证据概念的表述我国三部《诉讼法》指出：证明案件真实情况的一切事实，都是证据；证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据。《技术监督行政案件办理程序的规定》也指出：承办人员应当对案件进行全面调查，证据经查证属实作为认定事实的依据。从上列表述中不难发现，无论是诉讼证据还是行政执法证据，归根结底都是事实，但此种事实必须同时具备三大属性：一是证据的客观性，二是证据的关联性，三是证据的合法性。否则，公说公有理，婆说婆有理，实难作出正确判断和处理。对证据属性的理解•证据的客观性，是指证据所反映的内容必须真实可靠，而不是臆想、杜撰、求神、问卦的所谓事实。•证据的关联性，是指证据所反映的内容必须同案件存在联系，能够证明案件中的待证问题。如果事实内容虽然真实可靠，即同本案待证问题毫无联系，则不能采作本案的证据。•证据的合法性，是指证据所反映的内容必须经办案人员遵循法定程序予以收集和认定。如果仅有客观性和关联性，在司法与执法实践中，只能将它称为证据材料，而有别于定案证据。•对定案证据而言，三个属性缺一不可。客观性是证据的基础和根本，关联性是证据的内在要求，合法性是确保证据有效的屏障。行政执法证据和民事诉讼证据的种类行政执法证据种类民事诉讼证据种类㈠书证；㈠书证；㈡物证；㈡物证；㈢视听资料；㈢视听资料；㈣证人证言；㈣证人证言；㈤行政相对人陈述；㈤当事人的陈述；㈥调查笔录；㈥鉴定结论；㈦检验、检定、鉴定结果。㈦勘验笔录。食品生产企业台帐（记录）目录⒈食品生产企业进货台帐⒉食品生产企业销售台帐⒊食品生产企业关键点控制记录⒋食品生产企业原料进厂检验记录⒌食品生产企业产品出厂检验记录⒍食品生产企业原料（成品）检验报告⒎食品生产企业问题食品处理记录⒏食品生产企业不安全食品召回记录⒐食品生产企业消费者投诉处理记录⒑食品生产企业食品添加剂进货台帐⒒食品生产企业食品添加剂使用记录企业有关资料的证据价值•它是企业组织食品生产落实计划的书面依据•它是企业完善制度建设加强管理的参照数据•它是企业自查主体责任履行情况的文字根据•它是企业出庭应诉主张免责事由的重要证据•它是质监部门作出监督检查处理的事实依据◇国家质检总局制发的《规定》第二十八条要求：被检查企业应当如实提供有关资料，并对它的真实性负责。联系其前后相关条文内容，所指有关资料既包括台帐、记录等文书证据，也包括留存样品等实物证据，这就有个如何妥善保全证据的问题。◇对文书证据，要采取必要的防火、防盗、防潮、防虫、防鼠、防晒等措施予以妥善保存。严格禁止涂改、伪造、隐匿、销毁或者抢夺台帐、记录等文书资料。◇对实物证据，要祥细登记、编号，用专用橱柜存放，不得丢失、损坏或者使用。对于留存样品，产品保质期少于两年的，保存期限不得少于产品的保质期；产品保质期超过两年的，保存期限不得少于两年。易于腐败变质的实物证据，要及时送法定检验机构检验，以检验报告保全。证据保全的基本要求企业在受检和应诉中的举证责任◇举证责任一词，