食品安全监管体制研究

《新政治学》2010年第1期（总第7期）1食品安全监管体制研究——整体性治理的视角翁士洪[摘要]中国的食品安全监管体制经历了从《食品卫生法》到《食品安全法》的艰难转变历程，尤其在三鹿奶粉事件之后，由地方政府监管为主的分段监管模式倍受质疑，并提出要垂直监管为主，但最终的法律仍然维持了分段监管为主，“地方政府负总责，监管部门各负其责”。这种新的食品安全监管体制是否存在什么问题吗？经分析，本文认为还存在缺乏有效的决策中心、垂直管理部门与地方政府关系不顺、部门利益导致监管碎片化等许多深层的目前无法克服的权力和利益的体制性障碍。因此，本文借鉴西方整体性治理理论，并构建我国食品安全监管的整体性治理模式。[关键词]食品安全监管垂直管理部门分段监管整体性治理[作者简介]翁士洪，复旦大学国际关系与公共事务学院行政管理专业2008级硕士研究生。食品安全正日益成为一个全球性问题，它不仅关系到家家户户的身心健康，也关系着整个国家和民族的发展前景。20世纪后期，由于全球化进程和生态环境恶化等诸多因素的影响，欧洲二噁英污染畜禽饲料、比利时可口可乐污染、法国李斯特氏菌污染熟肉罐头、日本发生疯牛病事件等恶性、突发性食品安全事件相继发生，食品安全越来越受到各国政府的关注，纷纷开始进行新一轮的食品安全立法。1997年美国公布了《总统加强食品安全计划》；2000年欧盟发布《食品安全白皮书》；2003年日本颁布了《食品安全基本法》。2004年韩国发生“垃圾饺子”风波，正在酝酿成立食品安全专家委员会，《食品安全基本法》也已列入立法计划。近年来，随着我国经济的飞速发展，食品安全问题也越来越引起高度关注。“大头娃娃”劣质奶粉事件、“苏丹红”事件、面粉中加吊白块、PVC保鲜膜致癌事件、含孔雀石绿水产品、雀巢奶粉碘含量超标、食品包装袋苯超标、猪肉瘦肉精超标、“三鹿奶粉”事件等食品安全事件的发生，暴露出我国食品安全存在的问题和隐患，食品安全监管体制的改革与完善成为当务之急。一、我国食品安全监管体制转变的历程2009年6月1日，《食品安全法》正式实施，确立了新的食品安全监管体制，同时，废止《中华人民共和国食品卫生法》和旧的食品安全监管体制。《食品安全法》的制定，为我国进一步加强食品安全监管奠定了坚实的法律制度基础。《新政治学》2010年第1期（总第7期）2《食品卫生法》最早在1982年试行，到1995年把试行由全国人大常委会修改以后变成正式《食品卫生法》，食品卫生法的修改始于2004年，当年国务院发布的《关于进一步加强食品安全工作的决定》，要求国务院法制办抓紧组织修改食品卫生法。九届全国人大代表陈慧珠专家表示，在人大代表和政协委员提出的相关议案、建议、提案中，绝大部分建议制定食品安全法。2007年12月27日，首次提交全国人大常委会审议的食品安全法草案拟通过确立一系列制度，建立健全中国的食品安全监管链条。从“卫生”到“安全”，法律名称和法律规范范围果断改变的背后，是国家食品监管理念的提升。12008年4月20日，全国人大常委会办公厅向社会全文公布《食品安全法》草案，广泛征求各方面意见和建议，以更好地修改、完善这部法律草案。曹康泰指出，草案在总体思路上尤其突出：建立以责任制为基础，分工明晰、责任明确、权威高效，决策与执行适度分开、相互协调的食品安全监督体制。在万余条建议中，“食品监管体制”成为了出现频率最高的内容，大家都认为解决食品安全问题，关键是理顺现行监管体制，消除弊端。这的确触到了问题的本质，全国人大常委会委员倪岳峰直言：“现行监管体制不改，食品的安全状况很难有大的改观。”其实，在《食品安全法草案》经过一审后，全国人大常委会委员们的一个主要意见就是，监管体制不清，负责部门不确定。草案一审稿规定“由国务院授权的部门负责”，但并未明确是哪个部门。第二年，国务院机构改革方案正式通过，卫生部被明确承担食品安全综合协调责任，由此立法者开始考虑解决体制问题。“随后在二审前的三四月份间，我们就确立卫生部综合协调，质检、工商、食药监等部门分段监管的思路。”全国人大法工委行政法室主任李援说，二审稿最终确立了上述规定。虽然各部门职责已经明确，但对于分段监管，争议仍然很大。我国目前的食品分段监管机制由2004年国务院颁发的关于食品监管体制方面的23号文件确立。为了解决食品安全监督管理中的突出问题，国务院确定了对食品安全实行分段监管的体制。《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发［2004］23号）明确提出要“采取分段监管为主、品种管理为辅的方式”，“农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监督；工商行政管理部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。”一些全国人大常委会组成人员提出，食品安全必须实行或者明确由一个主管部门负责；另有一些常委会组成人员则建议，成立一个跨部门的机构如专门委员会来进行综合协调和管理食品安全。2二审之后，原本可能在2008年10月三审通过的《食品安全法》，因为2008年9月暴发的三鹿奶粉事件而再生波澜。10月24日，围绕三鹿事件暴露出的食品安全监管问题，十一1食品安全法出台，监管从“干净”向“健康”提升，中国新闻网，中国食品安全监管体制，中国网，《新政治学》2010年第1期（总第7期）3届全国人大常委会五次会议组成人员展开激烈讨论，其中，食品安全监管体制成焦点问题，成为讨论焦点：“五龙治水”，能否不留死角？丛斌委员评价当前的管理模式是“五龙治水”，即由卫生、农业、质监、工商、食品药品监管部门分段负责食品安全监管。而温孚江等委员认为，在食品安全管理中，多头管理与监管空白同时存在。发生食品安全事故后，相关部门经常相互推诿。在胡振鹏、倪岳峰、龚学平委员看来，长期以来食品安全管理的症结一直没有得到解决，各部门的责任仍然不是很清晰，责任交叉依然比较突出，这也是食品安全事故接连不断发生的重要原因。白克明、程贻举、林强等委员发现，食品安全法草案中明确规定县级以上地方人民政府统一组织、协调本行政区域的食品安全监管，但是目前食品药品监管、质监部门在省以下都是实行垂直管理，越到基层政府协调的难度越大。牟新生、丛斌等委员建议成立国家食品安全监督管理委员会，负责管理食品的生产、流通、仓储、食用等全部过程的安全问题。全国人大农业与农村委员会委员华福周提出，草案中应强化部门的责任表述，明确各职能部门的责任和权力，防止让食品安全监管沦为各部门间的利益纷争。在此次三鹿婴幼儿奶粉事件中，奶站成为监管的盲区。为此，草案三审稿第五条增加了对食品安全实行全程监督管理，完善、落实食品安全监督管理责任制的规定，要求细化相关监管部门职责。2009年2月25日食品安全法草案进入中国最高立法机关四审程序。有些常委委员提出，应在现有分段监管体制的基础上，由国务院设立食品安全委员会，以加强对各有关监管部门的协调、指导。对此，国务院作了认真研究后提出，国务院设立食品安全委员会，作为高层次的议事协调机构，协调、指导食品安全监管工作。拟设高层次议事协调机构，食品安全法草案确立了各有关主管部门按照各自职责分工依法行使职权，对食品安全分段实施监管的体制，强化了监管责任。但更重大的转折是第五条规定县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。3由此可见，食品监管体制又重新回到了地方政府为主的监管体制。这种食品监管体制合理性如何，是否存在重大缺陷？二、新食品安全监管体制的缺陷3中华人民共和国食品安全法，国家食品安全网，《新政治学》2010年第1期（总第7期）4所谓食品安全监管，按照世界卫生组织和联合国粮农组织的定义，是指由国家或地方政府实施的强制性管理活动，旨在为消费者提供保护，确保从生产、处理、储存、加工直到销售的过程中的食品安全、完整并适于人类食用。4已有的研究主要是探讨我国食品安全监管在现实中的困境，或者从食品安全监管体制本身来探寻原因，或者从食品安全监管部门自身的特点和合作机制进行研究，但尚没有人从食品安全监管体制转变背后的本质性问题，及运用整体性治理视角进行分析。因此，本文拟从整体性治理视角对该法规出台后新的食品安全监管体制仍然存在的无法解决的问题和缺陷进行逻辑分析。（一）食品安全监管体制转变的本质转变监管方式是食品安全法的立法重点，食品安全监管的一大争议在于监管部门本身该以什么方式管理。垂直管理与属地化管理的孰是孰非，10年间不绝于耳，这是食品监管体制转变背后的本质问题所在。作为食品药品监督管理的专门机构，从1998年4月挂牌至2000年6月，地方(省级以下)药监系统实行的是属地化管理。2000年6月，在社会各界的强烈呼吁下，药监系统做出重大调整，开始实行垂直管理。然而，仅8年半之后，2008年12月，国务院又做出了截然不同的重大改变——取消省以下食品药品系统的垂直管理，食品药品监管今后重新由“地方政府负总责，监管部门各负其责”。我国大多数地方政府部门，实行接受本级人民政府统一领导、上级主管部门业务指导的管理体制；有些政府部门实行主管部门负责业务方面的“事权”，而地方政府管理“人、财、物”，即地方政府和上级主管部门“双重领导”的体制。中央政府部门乃至省级地方政府部门在一些专业性强、需要在纵向上统一执法的领域实行垂直管理，有利于增强中央或上级政府的宏观调控能力，消除地方保护主义，也有利于资源的统一配置、人员调动和资金配备，整合行政执法资源；对省以下保持垂直管理机构在人事与财务上的独立，使省级以下的机构摆脱下级地方政府的各种干预，也加强了部门执法监管的权威性、统一性。但随着垂直管理机构的增多，也带来了一定的负面效应：一是在垂直管理体制下，地方政府对垂直管理机构的监督弱化；二是垂直管理机构增多、权限扩大，造成架空地方政府管理、地方政府组织功能残缺；三是垂直管理机构的人、财、物虽然不受制于地方，但有些工作的协调落实还需要地方政府去牵头，垂直管理机构本身仍难以完全摆脱地方干扰。另外，垂直管理机构增多也可能忽视当地发展实际，加剧“政出多门、部门打架”等现象。个别本属于地方政府的事务不适当地垂直管理，也使地方政府的权责脱节、地方事务的内在联系被人为分割。因此，垂直管理机构与地方政府的关系，亟待理顺。4张晓涛：《监管主体视角下我国食品安全监管体制研究》，《今日中国论坛》，2008（5）。《新政治学》2010年第1期（总第7期）5（二）整体性治理视角下的新的食品安全监管体制的缺陷1、整体性治理理论无论是传统公共行政模式还是新公共管理模式都带来社会治理的碎片化和政权体系内部的分裂等一系列问题，面对许多社会问题，如危机管理、环境保护、青少年犯罪、土地资源管理和健康保障、贫困学生教育等，它们无法提供最佳方案。比如帕特里克·邓利维就对新公共管理进行了猛烈批判，甚至认为“过去占主导的治理理念──新公共管理已经寿终正寝。因为它使政府机构破碎化，其关键部分中相当大一部分已经停止进行，比如：政府间合同、产品市场自由化、放松管