关于农村发展互助养老情况的调研报告

关于农村发展互助养老情况的调研报告党的二十大报告指出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”可见，积极应对人口老龄化已上升为国家战略。在此背景下，发展新型的乡村养老模式刻不容缓。因具有传承农村互助传统、符合老年人需要、实施可行性较高以及经济成本较低等优势，互助养老可以快速适应农村社会结构变化，成为未来一段时间中国低成本应对人口老龄化的一种现实选择，甚至被认为是中国农村养老的出路。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确提出“以村级邻里互助点、农村幸福院等为依托，构建农村互助式养老服务网络”。从运行来看，当前，农村互助养老的发展面临一系列可持续发展的难题，在各方面尚有较大的改进空间。因此，有必要探讨农村互助养老的本质是什么？运行中面临哪些瓶颈制约？如何有效实施农村互助养老？这对于推动农村互助养老服务高质量发展，进而推进乡村振兴战略、积极应对人口老龄化具有重要现实意义。一、农村互助养老的现实基础作为适应当前农村现实需求的自然选择，互助养老模式的运行不仅具有现实迫切性，也具有现实可行性。（一）农村互助养老的思想基础。随着大家庭的瓦解、土地制度的变迁，农村家庭规模日益小型化、家庭结构日益核心化。自20世纪90年代中期以来，我国农村人口规模就逐渐缩小，1995年达到峰值为8.6亿人，随后开始发生逆向变化，2022年降至4.9亿人，减幅达到43%。与此相伴随的是，农村家庭规模持续缩小。在工业化、城镇化的影响下，“农二代”“农三代”相继离土出村不回村，农村大批青壮年劳动力进城务工引起代际居住分离，从而削弱了子女为老年人提供家务帮助和生活照护的能力，代际支持养老资源的减少使得老年人对子女赡养的期待逐步降低。再加上农村社会保障体系的逐步完善，传统的“养儿防老”模式随着现代化的冲击逐渐难以实施，“养儿防老”的观念也随之淡化。2021年，根据《国家统计局关于开展农村青年婚姻关系调研的通知》的要求，青岛市统计局公布了《青岛市农村青年婚姻关系调查报告》。数据显示，该市农村青年生育二孩、三孩意愿不强。已婚调查对象中，生育1个孩子的占比58.43%，生育2个孩子的占比29.78%，未生育孩子的占比11.8%。随着经济社会进一步发展，未来受生育观念影响，低生育率将呈惯性状态，“养儿防老”的生育意识逐渐减弱，养老与养儿之间的逻辑关系不再紧密，农村老人对社会养老开始抱有较高的期望。（二）农村互助养老的经济基础。当前农村养老服务资源并不集中，资源供给效率也不高，对此要加强养老服务资源整合，提高养老服务资源优化配置。根据国务院的部署和要求，20XX年民政部等十一部委就出台了《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》并提出“整合闲置资源，充分利用农村养老照护服务的物力与社会资源。”比如可以重新使用那些废弃的村小学、办公室以及废弃工厂等，利用这些建设集中养老服务场所，促进农村养老服务发展。此外，随着现代化和城镇化的推进，农村空心化导致农村家庭养老功能弱化，农村老年人从家庭获取养老资源难度增加。在一些经济欠发达、交通不便的农村地区，农户从事农业生产的收入十分有限，再加上入住民办养老机构的成本较高，农村老年人更倾向选择互助养老模式。从成本收益的视角来看，农村互助养老模式对于入住老年人的个人收入水平要求不高，低收入老年人亦可顺利入住，且能够节约生活开支和时间成本。这不仅体现在日常的水电能源、家具家电的免费使用、饮食方面的低收费、医疗费用的减免等方面，还体现在老年人在互助养老机构中因为不需要每天从事做饭、打扫卫生等工作而节约了时间成本等方面。（三）农村互助养老的社会基础。社会基础是农村互助养老服务在现实情境中能否有效实践的重要载体。较长历史时期内，我国都是小农封闭型经济，农村聚族而居，具有守望相助的生活方式和文化认同，农村血缘、亲缘、自治以及邻里守望传统为互助养老的构建和延续奠定了坚实的社会基础。在农村社会内部，家庭仍是基本的养老服务供给单位。大部分农村地区熟人社会的性质并未发生根本性改变，农村老年人的乡土情结仍较为浓厚，再加上农村社会化养老服务体系滞后、社会保障程度不足，即便有条件，老年人也不愿远离自己的家乡。因此，大多依靠居家和互助的方式实现养老。在这种情况下，党员、低龄健康（准）老人、妇女等群体为互助养老开展提供了人力资源支撑。数据显示，我国农村60~69岁的低龄老年人占全体老年人的比例超过了一半，达到57.7%。（四）农村互助养老的组织基础。党委领导下的各类基层社会组织为互助养老的开展提供了坚强的组织基础。要加强党的领导，将农村基层组织的能动作用最大限度地发挥出来，这在农村互助养老发展中十分关键。当前，农村基层组织主要由乡镇政府、村党支部委员会和村民委员会（以下简称村“两委”）、“新的经济组织”和“新的社会组织”（以下简称“两新”组织）构成。其中，农村互助养老主要的组织者之一便是村“两委”和村民小组。村“两委”发挥桥梁作用，连接了农村和政府，所以具有较强的组织带动作用。如北京市延庆县王仲营村村“两委”组织建立唱歌队、戏剧队、志愿服务队等。此外，“两新”组织的存在有助于互助养老支持网络的重构。很多农村社区成立的基层老年协会通过强化自身建设，自我管理、自我教育、自我服务，可以在农村互助养老领域发挥重要作用。特别是，人民公社解体后，有些农村还保留着当时的组织形式，比如村民小组或生产队等，这些组织形式能够发挥农村集体经济组织的职能，对村民的农业生产和日常生活有较强的组织能力。（五）农村互助养老的政策基础。21世纪以来，我国结合农村经济发展的特点，发展助老养老模式。2000年出台的《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》就提出“努力建立和完善有中国特色老年社会保障制度和社会互助制度”。这一时期的农村互助养老还是以无偿的村民自发互助活动为主，部分地区的妇女组织、老年协会、村“两委”有组织地开展活动。河北省邯郸市肥乡县前屯村在2008年首创农村互助幸福院，引起了社会的广泛关注。20XX年，民政部在邯郸市召开了相关会议，推广肥乡县农村互助幸福院的养老模式。此外，《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》《民政事业发展第十三个五年规划》等文件中也提出“鼓励各地建设农村幸福院等自助式、互助式养老服务设施”。“大力支持农村互助型养老服务设施建设”。各地亦开始建设村庄互助养老院、老年人日间照料中心、农村老饭桌、幸福大院等场所，并配备必要生活用品和设施。2017年以后，硬件设施虽然建成但利用率低的问题引起了政府和学界的反思，因此，政府政策导向逐步由偏重硬件设施建设向互助服务供给转型。《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》指出：“大力发展农村互助养老服务”。党的十九届五中全会审议通过的“十四五规划”明确提出“积极发展农村互助幸福院等互助性养老”。事实上，我国针对人口老龄化问题，已经明确农村互助养老作为重要战略。农村互助养老从探索到确立再到推广和发展，国家从价值导向到实践举措都提供了积极的政策指引，致力于建设融合个人、家庭、社会与国家多位一体的立体式互助养老服务保障模式。二、农村互助养老的运行困境。互助养老作为当前农村新型的养老模式，一定程度上缓解了当前农村养老迫切需要解决的问题，但在具体实践中仍存在着一些不足。（一）互助养老服务供给不充足。总体来看，我国农村互助养老仍然处于起步阶段，多数地方还是自发的邻里互助等初级形式，仅少部分地区有组织地开展服务试点活动，实际供给滞后于潜在服务需求。1.从服务水平看，为了最大限度地降低运行成本，当前的农村互助养老主要通过老年人的自我管理和服务，缺乏照护技能的低龄老年人为高龄、体弱、独居老人提供照护服务，在特定范围内满足了老年人衣食住等日常照料以及情感慰藉的需求。但因相关专业服务人员较少，对互助参与人员的照料理念和技术的培训也不足，加之医疗卫生服务等公共配套设施不完善，农村互助养老的服务水平、内容以及质量提升空间均受到了一定的影响，难以满足老年人多样化的照料需求，也难以有效满足突发疾病应急和治疗等医疗健康需求和更深层次的精神世界的需求。因此，亟需专业的老年社会工作人员对入住老年人适应过程、精神和集体生活方面的专业指导。2.从服务对象看，一些互助养老院明确规定，入住老年人需要具备一定的自理能力。这就限制了互助养老的范围，真正需要被倾心照料的、高龄且自理能力差的老年人被排除在互助养老范围外，降低了互助养老的普惠程度。3.从合作形成看，一方面老年人互助参与积极性不高，互助养老本质上是一种基于交换和互惠的养老方式，但因农村老年人身体状况和社会资源情况存在较大差异，资源难以有效互换。加之“养儿防老”的传统家庭养老观念影响农民对互助养老模式的理解与接受，这些都降低了农村老年人参与互助养老的积极性。另一方面，互助服务供需双方互惠意识缺乏。由于传统互惠社会和文化基础的削弱，在村庄互惠规范较为缺乏的情况下，社会信任水平低下，当前的互帮互助主要展现的是宗族、地缘以及熟人的关系，或者主要是为了获得收入而开展的，所以很难真正建立起持续稳定的农村互助养老的合作生产。（二）多元参与主体培育不充分。理论上，政府是承担养老服务供给的首要责任主体。但具体实践中，县、乡（镇）政府主要提供制度供给，乡（镇）、村层面成为农村互助养老推广和发展的主导者。而且当前，社会力量参与互助养老实践是不足的。1.村级互助组织培育不足。由于农业税的取消和家庭联产承包责任制的改革，村集体难以再通过土地来解决公共问题或进行资源整合，这在一定程度上削弱了村集体在公共事务上的话语权。基层自治组织如老年协会等在互助养老实践中还没能充分发挥应有的力量。福建、浙江等农村的老年协会是开展农村互助养老的重要抓手，但在北方部分地区，老年协会嵌入农村互助养老的尝试较少。2.社会组织参与不足。良好的乡村治理离不开社会组织的协同共治。公益性社会组织致力于维护乡村弱势群体的权益，但是监管体制的不健全与公信力建设的不足已经成为阻碍社会组织供给养老服务的重要因素。3.养老机构介入互助养老的积极性不高。由于暂未出台养老机构介入农村互助养老的优惠政策、法律法规以及管理细则，加上农村市场化程度较低，企业等营利性组织没有足够的动力开发农村养老市场。综上所述，为了促进农村互助养老的发展，充分发挥各方的作用，提升互助养老主体的参与意愿是亟需解决的问题。（三）互助养老机制设计不完善。当前互助养老在我国还处于试点探索阶段，民政部等相关部门目前仅出台了鼓励发展农村互助养老的指向性文件，尚缺乏细致规范的具体政策。1.缺乏互助风险规避机制。农村互助养老中没有“假帮助”“假回报”的监督、惩罚机制，也尚未对其他可能的风险设置相应的规避机制。加之初始界定的不规范以及监督主体的缺乏，互助行为更加难以量化。有力的风险规避与不规范行为的监督机制才能保证深层次互助的建立与互助行为的持续。2.缺乏互助责任分担机制。目前，部分地区的农村互助养老矛盾纠纷解决机制不完善。对互助中突发事故的处理细则、责任界定、后果承担等问题，还没有形成较为明确的法律规范。一旦发生照料意外，倘若没有照料双方之外的第三者在场，很难进行责任划分。因此，农村互助养老中，老年人在矛盾纠纷和突发事件方面的权益保障不足，农村老年人担心参与养老供给可能存在风险。显然，这也会影响互助养老的建设，并可能给公信力带来一定的负面影响。（四）互助养老物质保障不稳定1.农村互助养老资金保障不足。资金有限、资金来源渠道单一是影响农村互助养老发展的重要因素。目前，农村互助养老资金主要依赖政府拨付，主要投入在幸福互助院、日间照料中心等硬件设施的建设上，资金来源单一且缺乏常态化的经费保障。因政府投入不足且没有明确的准入保障制度，一些企业或者社会资本不敢盲目投资。此外，互助组织的自我造血能力和外部资金动员能力不足，互助性养老建设的资金缺乏长期稳定性，这些都影响了互助养老的进一步完善和推广。因此，要真正解决农村互助养老问题，必须建立可持续和稳定的筹资机制。2.农村互助合作平台保障不足