《能源法》(送审稿)起草说明

1《能源法》（送审稿）起草说明一、制定《能源法》的必要性及起草过程我国推进《能源法》立法工作，完善能源法律体系，既是依法治国、依法行政的客观要求，也是全面落实科学发展观，建设资源节约型和环境友好型社会的现实需要。改革开放以来，我国相继颁布实施了《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等能源单行法律以及配套法规，能源法律体系的框架初步形成。但是，我国还缺少全面体现能源战略和总体政策导向的基础性法律，难以对能源安全、能源效率、能源结构、能源环境等综合性、全局性问题进行有效调整。从国际经验看，用法律手段规范能源开发利用活动，是世界各国的通行做法，美国、德国、英国、日本、波兰等二十多个国家制定了综合性能源法律，在推动能源战略规划实施，规范能源开发利用秩序，建立能源市场机制等方面发挥了积极作用。当前我国面临严峻的能源安全、环境保护以及应对气候变化问题，新的形势和工作实践迫切需要制定一部在能源开发利用活动中起基础性作用的《能源法》。制定《能源法》，是有效解决能源领域发展、改革和管理等重大问题，保障能源与经济社会协调发展的客观需要，具有积极的现实2意义和深远的历史意义。第一、有利于推进能源战略实施，为政府制定和实施能源政策提供法律依据。第二、有利于保障国家能源和经济安全。第三、有利于构建资源节约型、环境友好型社会，使能源节约和高效、清洁利用成为全社会共同遵守的行为准则。第四、有利于提高能源安全生产、节约生产、清洁生产水平。第五、有利于完善能源管理体制和机制，规范市场主体行为。第六、有利于推动能源科技自主创新。第七、有利于健全我国能源法律体系，促进依法行政。经国务院批准，《能源法》起草工作自2006年初正式启动。1月成立由国务院有关部门、全国人大有关专门委员会和中编办等15个部（委、办）组成的跨部门《能源法》起草组。3月组建起草专家组。随后，启动相关课题的研究，建立与有关政府部门、能源行业协会、企业集团及社会研究机构等的工作联系制度，通过新闻媒体和互联网对《能源法》起草工作公开征集意见。经过半年多的深入调研、研究论证和方案比选，11月完成《能源法》起草大纲，进入条款的起草阶段。2007年3月，形成《能源法》工作稿第一稿。4月，举办“中国能源法国际研讨会”，学习借鉴国际能源立法经验。经过多次广泛征求意见并反复修改，5－7月分别形成工作稿第二、三、四稿，9月形成《能源法》讨论稿。7－9月，召开了四次听取地方意见的片会以及起草专家组全体会议，对工作稿进行深入讨论和修改。在此基础上，10月中旬形成《能源法》（征求意见稿），正式发送全国各省（自治区、直辖市）人民政府、中央有关部门及能源相关行业3协会、企业集团和专家学者征求意见。11月，听取了全国人大代表和人大委员、政协委员、民营企业和民间商会以及社会公众代表的意见。12月，通过互联网向社会公开《能源法》（征求意见稿）,广泛征求意见，截至活动结束，共收到各类反馈信息5000余条。2008年1月，在上海举办国际研讨会，听取国内外政府官员和专家学者对征求意见稿的修改意见。在以上工作基础上，初步修改完成了《能源法》（送审稿）。二、起草《能源法》的指导思想及立法思路起草《能源法》的指导思想是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻落实科学发展观，围绕转变经济发展方式、优化经济结构，以能源安全、效率、环保为核心，立足我国国情，遵循能源发展规律，为实现能源战略目标，推动资源节约型、环境友好型社会的建设，促进能源与经济社会协调发展提供法律制度保障。按照温家宝总理关于“以《能源法》为龙头完善能源法律法规体系”的要求，经过反复研讨和论证，我们着眼于构建完善的能源法律法规体系，将《能源法》定位为能源领域起统领作用的基础性法律，以“全面涵盖，突出重点，注重协调”的思路构建法律框架。“全面涵盖”，是指《能源法》的调整范围涉及能源领域一切行为与活动，包括能源开发与加工转换、运输供应、贸易与消费、利用与节约等诸多方面。“突出重点”，则强调《能源法》不是事无巨细、“包打天下”，而是重点解决能源各行业的基础性、共性、交叉问题，如能源战略规划、能源结构优化、能源替代等问题，以及实践急需的立法空白4问题，如能源安全、储备应急、国际合作等。“注重协调”，是指《能源法》要处理好与资源、环保、价格、财税、科技、物权、反垄断、突发事件应对等相关法律的关系，按照“不冲突、不替代，不重复”的原则做好衔接协调，并力求在解决具有能源特色的重大问题上有所突破和创新。为了体现上述指导思想和立法思路，《能源法》的立法目的确定为：“规范能源开发利用和管理行为，构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系，提高能源效率，保障能源安全，推动资源节约型和环境友好型社会建设，促进能源与经济社会的协调发展”。总体看，在能源法律制度建设方面，《能源法》实现了几个创新：第一，建立了统一的能源管理体系和运行机制，有利于政府科学、规范、高效管理能源，也有利于相关主体依法从事能源开发利用活动。第二，拓展了能源法制管理的领域和空间，丰富了管理内涵、手段和方式。如建立了能源储备、应急、科技、国际合作等专项制度，明确了相关主体的权利和义务，填补了国内立法空白。第三，将实践急需且行之有效的重大政策措施提升为法律制度，如有关能源价格和财税政策，增强了政策的权威性、有效性和稳定性，有利于保证能源事业长效、稳定发展。三、主要内容（一）能源管理根据国内外能源管理的历史经验和教训，建立统一、完善和高效的能源管理体制，是能源产业健康发展的前提条件和组织保障。5为了能够建立强有力的组织机构体系和管理制度，真正实现从战略高度来统筹管理能源，使能源产业更好地为国民经济和社会发展服务，以适应新时期国内外能源、经济形势发展的需要和挑战，按照“十七大”关于行政管理体制改革的总体方向和依法行政的要求，《能源法》在能源管理体制、机制方面规定了以下内容：首先，建立了统一管理、分级负责、责权一致的能源管理机构体系。明确我国的能源管理机构由政府能源主管部门、相关协管部门构成，并明晰了各自的职责，同时规定在能源管理活动中发挥行业协会作用，实行公众参与重大决策的制度。这些规定是根据我国国情特点和能源发展规律设立的，总体目的是为了保证能源管理的统一高效、分工合作，便于各相关部门形成合力，共同履行好法律赋予的职责。其次，对政府管理能源的手段和方式进行了规范，确立了一些重大的管理制度。能源重大管理制度是政府在能源领域依法行政、合理行政和有效行政的依据和准则。《能源法》创设的管理制度主要包括三类：一是基础性制度，包括能源战略与规划、信息统计、预测预警、标准化等；二是规则性制度，包括储备与应急、安全生产、生态与环境保护、普遍服务等；三是保障性制度，包括财税、价格、投资、进出口、科技等。第三，体现权责一致原则，规范政府行为。《能源法》规定了一系列法律义务，通过人大监督、行政监督、社会监督等形式，规范政府行为，促使政府依法行政。同时，为保证政府机关有效履行职6责，赋予其相关监督检查等执法手段。（二）能源战略与规划能源战略是对能源发展规律的认识、总结和提升，是筹划和指导能源发展的总体方略；能源规划是国家能源战略的重要载体和阶段性行动方案。从国际经验看，能源战略是政府管理能源的重要内容和手段，在国家能源管理体系中起核心作用。我国长期以来没有具有法律意义或法律效力的能源战略，能源规划也缺乏法律效力，且名目繁多、层次不清。同时，能源战略和规划在概念和内涵上存在一定程度的交叉，现有能源中长期规划实质上具有能源战略的性质，但实际执行中又与五年期能源规划混同，功能界定不清晰。为了适应能源发展的新形势和新要求，《能源法》设专章将能源战略与规划上升为法律制度。为便于能源战略和规划的协调，发挥不同的功能和作用，明确能源战略期为20－30年，规划期为5年。同时，为了保证能源战略、规划的科学性和决策民主化，对其编制、修订程序和依据进行了规定，并引入了科学评估制度。（三）能源资源所有权及其权益的实现明确和实现国家对重要能源资源的所有权是社会主义基本经济制度的要求。根据《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《矿产资源法》、《水法》、《海域管理法》等有关规定，包括能源矿藏在内的矿产资源、水流资源和海域资源属于国家所有（即全民所有），并实行有偿使用制度。对专属于国家所有的能源资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益（即获得能源资源用益物权），对能源资源处分的权7利只能属于物权所有人——国家。因此，单位、个人开发使用国家所有的能源资源，实际上是获得国家设立在能源资源上的用益物权（如矿业权、开发权等），而转让其用益物权，则必须经所有者——国家的批准。对矿产资源、水流资源和海域资源，我国现行法律缺少对其能源属性的规定，导致当前在能源开发利用活动中，国家所有者权益未充分实现，部分应属于国家的所有者权益流失。为适应能源资源开发管理和改革的需要，《能源法》对能源资源所有权及实现方式做出了明确规定：首先，明确了“能源矿藏、水能资源和海洋能资源属于国家所有”，从能源属性的角度，充实和丰富了国家矿藏、水流和海域所有权的内容，为维护国家资源权益提供了依据。其次，确立了国家能源资源所有权的实现方式。规定“国家建立完善能源资源税费体系，保障国家作为能源资源所有者的应得收益”，为加快能源资源税费改革提供了法律依据和明确要求。第三，根据不同能源资源的特点和管理现状，对其用益物权进行了区别性安排。一是对能源矿业权取得设置前置性准入条件。目前，国家能源矿产资源的用益物权是通过探矿权和采矿权的有偿取得实现的，但在煤炭等能源行业，存在勘探开发准入标准不规范、审批层级偏低、管理混乱、开发主体素质低下等问题，导致了对能源矿产的滥采乱挖和低效开发。为实现能源矿产勘探开发的统一、有序管理，《能源法》规定符合开发项目准入条件且经批准的企业才有资格取得探矿权和采矿权，以有效解决上述问题。二是设立水能8资源和海洋能资源开发权。《物权法》和《水法》只规定了水流资源所有权，并未具体明确开发利用水能的权利。《水法》规定“国家鼓励开发、利用水能资源”，却未规定开发权利和补偿方式。因此，《能源法》设立了相应的水能资源开发权，保证国家水能资源所有权的实现。按《物权法》和《海域使用管理法》有关规定，海域所有权是通过海域使用权来实现的，海洋能资源的开发利用并没有体现，因此，《能源法》设立相应的海洋能资源开发权，保证国家海洋能资源所有权的实现。三是对可再生能源开发达到一定规模的实行项目准入制度。风能、太阳能和生物质能等可再生能源资源所有权问题比较复杂，争论也较多，《能源法》没有对其资源所有权和开发权做出规定。为了保证风能、太阳能和生物质能开发利用效率和秩序，《能源法》规定，风能、太阳能和生物质能资源开发达到国务院能源主管部门规定规模的要取得项目准入资格。《能源法》对能源资源所有权和开发权做出规定，有其重要的现实意义，不仅有助于国家资源所有权的实现，也为能源资源开发引入市场机制提供了根本性的制度保障。（四）能源价格价格是政府管理能源的重要经济手段和工具。为了发挥市场在能源领域资源配置中的基础性作用，更好地运用价格杠杆调节能源开发利用行为，《能源法》规定“具备市场竞争条件的能源产品和服务价格，实行市场定价”，确立了以市场为主导形成能源价格的总体方向。9同时，由于能源在经济社会中具有重要的战略地位，电力、燃气、热力等能源产品有较强的社会公益性，能源管网输送环节具有自然垄断属性，发展可再生能源、新能源需要政府制定优惠政策予以支持，因此，不可能所有能源价格都完全放开由市场竞争形成，应有效发挥政府的调控、引导作用。《能源法》规定国家按照有利于反映能源市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的原则，建立市场竞争与政府调控相结合、以市场竞争为主导的能源价格形成机制。为从法律制度上体现上述基本原则，《能源法》规定了以下具体价格政策：一是除自然垄断经营的能源输送管网价格及关系公共利益的重要能源产品和服务价格（主要指天然气、电力和热力终端供应）价格实行政府定价或政府指导价外，其他能源产品和服务均实行市场定价。二是借鉴国外经验