关于进一步优化政协参与基层社会治理的调研与思考

关于进一步优化政协参与基层社会治理的调研与思考社会主义协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，市县政协作为社会主义协商民主的重要渠道和国家治理体系的重要组成部分，承担着政治协商、参政议政、民主监督、凝聚共识等职能，与基层社会治理的发展需求和理论逻辑高度契合，对推进基层治理现代化具有重大现实意义。市县政协作为人民政协制度在基层载体的重要抓手和统一战线组织，是基层协商民主的重要渠道和专门协商机构，其组织的广泛代表性和政治的巨大包容性与构建基层社会治理新发展格局的共建共治共享新模式高度契合。一、创新实践第一，着眼于实现对全体政协委员联络服务全覆盖，按照“不建机构建机制”的原则，在省市县乡建立四级政协工作召集人制度，重点探索将政协工作向乡镇延伸，解决基层政协工作盲区。目前，全省x个县（市、区）x个乡镇（街道）已全部建立住乡镇（街道）政协工作召集人制度，专职工作人员人数合计x名，平均每个县（市、区）x名；落实将办公经费纳入预算、专款专用的比率为94.27%。第二，开展述职评议和综合考核，将市、县（市、区）党委抓政协党建的工作情况纳入党委书记述职评议与年度综合考核。其中，党的建设高质量考核分为三个方面十项内容，考核分值占比65%；x个省辖市市委书记在抓基层党建工作述职报告中涉及加强政协党建工作的有关内容占比10%；省政协各专门委员会、办公厅有关处室根据平时调研、视察及会议等所掌握的x个省辖市党委领导支持政协工作方面的情况占比25%。目前，x个省辖市党委落实比率为100%；x个县（市、区）党委落实比率为99.36%。在落实“两个全覆盖”上，x个省辖市政协和x个县（市、区）政协落实比率均为100%。第三，加强基层政协委员履职工作平台建设。为真正实现市县政协深入乡镇、社区（村庄）服务基层治理，全省广泛建立了“委员之家”“委员工作室（站）”“委员联络站”等基层政协委员履职平台；探索在县级政协建立“有事好商量”协商平台，走进乡镇（街道）、村、社区，开展简便有效的协商，并依托该平台广泛性、常态化地开展协商。二、存在的问题在各级政协的共同努力下，基层社会治理取得了一定的成效。肯定成绩的同时，我们也应清醒地认识到，对标习近平总书记和党中央的新部署新要求，市县政协参与基层社会治理还存在以下问题。（一）党建工作与基层社会治理亟待深入融合。第一，地方基层党组织与基层群众自治组织、县乡人大代表、政协委员等协商共治组织之间的关系未完全理顺，人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体尚未完全形成。第二，基层党组织就党建抓党建，未将基层党建工作更好地嵌入基层协商共治体系，不能有效组织各主体就地直接民主议事、协商自治。第三，党建引领基层协商共治的责任落实机制、工作运行机制、考核评价机制有待进一步完善。党建引领基层协商治理的过程中，对于协商什么、怎样协商、如何落实等还缺乏具体、明确的规定；同时尚缺乏对完成程度和效果优劣的考核量化标准。（二）市县政协参与基层社会治理的空间边界有待明确。第一，市县政协参与基层社会治理中的边界模糊。基层政协参与基层社会治理的系统性政策规划尚未完善，基层治理中干什么、怎么干需要有周密规整的政策界定和边界的厘清，否则，可能导致政协的地位和角色发生变化，其政治合法性受到挑战。第二，基层政协委员结构不尽合理，政协参与的范围和活跃水平受到影响。随着我国社会主义市场经济的发展，基层新的社会阶层成员越来越多，但这一变化在基层政协委员构成中并未得到体现，一些行业代表在基层政协中处于“真空”地带；同时，基层政协委员的结构比例不够协调，党政公务人员比例较大，弱势群体代表和一线工作者代表比例较小。因此，政协工作难以深入新兴阶层和特殊群体，基层政协参与基层社会治理的空间和积极性进一步受到限制。（三）市县政协参与基层社会治理缺乏制度保障。在基层社会治理实践中，基层政协尚未形成完备的制度体系，在协商渠道、监督程序、提案流程、反馈评价机制等方面存在制度空白。基层治理中可能存在流程泛化、方式僵化、公开性不足、范围有限、协商成果落实难等问题，消极性多于积极性、行政性多于民主性、随意性多于制度性等特点暴露出来。目前，对于乡镇（街道）一级设立政协组织并无明文规定，县级政协默认为是人民政协的基层组织。近年来，从基层政协实际出发，一些地方虽然在乡镇（街道）设立政协组织，承接县级政协组织赋予的职能和工作，但各地建设架构不尽相同。组织制度的不健全，一方面导致政协难以组织开展或参与介入基层协商活动；另一方面，一些本来可以直接在基层解决的矛盾和问题，却要通过县级或以上的人民政协平台才能发生作用，在反映群众意愿、推进基层协商民主建设上可能难以取得最佳成效。（四）协商机制有待进一步激活。第一，市县政协引导群众参与协商机制不完善。虽然不少地方建立了政协工作联络站、政协委员工作室、“有事好商量”等平台，但由于协商氛围不浓、协商方式单一、常态化机制欠缺等原因，客观上仍看重协商任务的完成、轻视协商结果的转化，重视协商形式的创新、轻视协商程序的规范等问题。第二，市县政协与乡镇（街道）党政机关协同机制不健全。虽然绝大多数基层党政机关非常重视政协履职工作，但由于尚未形成完全成熟的工作协同机制，使得个别基层政协与当地党政机关以及相关部门之间在意见反馈、成果落地等方面很难做到及时有效转化。第三，市县政协协商与基层协商衔接不紧密。当前各地虽已建立乡镇（街道）政协工作联络站，但从整体上看，因缺乏专职工作人员，且政协联络委员会性质不够明确、协商平台载体有限，政协协商与基层协商难以真正做到无缝对接。（五）协商还存在“重形式轻落实”问题。目前，部分市县政协参与基层治理后的协商成果还难以真正落到实处，存在不同程度的重任务完成、重形式创新、轻结果转化的问题。基层协商不能仅仅是收集意见的渠道，而是要切实为达成共识和促进决策服务。但在实践中由于群众的责任性和理性问题，共识难以达成。即使达成了共识，协商结果也往往被束之高阁，难以有效转化。三、对策与建议针对以上问题，为优化市县政协参与基层社会治理，结合x政协实际，提出以下建议。（一）坚持党建引领基层社会治理。一是建立党建引领基层协商共治的领导体制。建立基层党组织统揽全局、协调各方的领导制度。完善党建带群建机制，充分发挥群团组织的桥梁和纽带作用。二是完善党建引领基层协商共治的运行机制。建立完善基层党委领导、政府和群众自治组织负责、民主协商、社会协作、公众参与、法治保障相结合的协商共治制度，确保党建引领基层协商共治工作有章可循、有规可依。三是构建党建引领基层协商共治的考核评价制度。将引领基层协商共治纳入基层党建工作述职评议考核内容，通过民意调查、群众测评、网络问卷等形式，对党建引领基层协商共治的完成程度、实际效果、群众满意度等进行量化考核评价，确保党建引领基层协商共治取得实实在在成效。（二）坚持政协协商的定位和边界。在坚持协商定位上，人民政协参与基层治理的目的是维持而不改变政协在国家治理体系中的专门协商机构地位。在具体实践中，吸纳基层党组织、居委会、业委会、社会组织、居民群众等主体到基层政协搭建的协商平台，在政协各委员会、委员的参与和支持下进行协商互动，达到“依靠”政协协商，而非同政协协商的目的。在明晰参与界限上，一是要让基层群众特别是新兴阶层和特殊利益代表参与到治理模式中来，提高基层治理主体的覆盖面；二是要助力基层协商和公民组织协商发展，以政协协商引领基层协商、群众协商走向理性化、高效化、规范化；三是助力基层公共事业建设，基层政协委员要深入群众，发挥智力优势和资源优势，为基层建设发展提供专业意见和优质资源，针对基层社会治理中的重点难点问题提出科学解决路径。（三）健全完善住乡镇（街道）政协工作召集人制度。持续推进住乡镇（街道）政协工作召集人制度，重点解决基层政协基础工作薄弱、人员力量薄弱问题。各市县政协要健全委员联络机构，落实好政协工作召集人制度，提名推荐专职政协委员兼任政协工作召集人，并配备专职工作人员；定期召开委员小组与召集人工作会议，并且要制定关于“有事好商量”协商议事室建设工作和协商流程的规范通知；将基层协商民主建设情况纳入县（市、区）委对政协年度考核工作。提高召集人召集能力，组织召集人全员培训或列席市、县政协常委会会议、全体会议，对召集人进行点对点培训；对于协商平台，要建好协商阵地，针对现有的党群服务中心、社区服务中心等资源“一室多用”，不增加基层负担；对于协商议题的选择，召集人要聚焦党政工作的本质问题、改善民生的实际问题、社会治理的复杂问题，确定1～2个切口小、关联广的重要议题作为每季度协商的重要内容；召集人要积极协助基层党委政府组织实施，做好成果转化，主动加强对接、督促、跟踪和推动，并向议题提出人、基层党委政府或有关部门报告。（四）丰富协商平台，创新协商形式。在加强平台建设上，各市县政协首先要落实政协工作召集人制度，配备专职工作人员，推动政协协商和基层协商有效衔接；其次，在乡镇基层平台的建设中要统筹用好基层党代表工作室、人大代表联络站、政协委员工作室，探索推进“三室合一”，坚持一室多用，不增加基层负担；最后，要制定关于“有事好商量”协商议事室建设工作和协商流程的规范通知，要求各乡镇高标准完成协商议事室建设。在创新协商形式上，各市县政协要在全体协商、界别协商、提案协商等机制的基础上，拓展网络协商、街道（村）协商、社会组织协商。一方面依托互联网信息技术，在政协会议议题的选择、建议的征求和协商意见的交流等多方面拓宽群众参与渠道，另一方面推动平台信息共享，建立“码”上议、“有事好商量”议事平台，促进数据的共享。在智慧政协的建设中，要重视人才培养，加强对委员和干部的信息化培训，通过人才引进和内部培养等方式，建设政协信息化专业人才工作队伍。（五）完善协商的制度机制。在确定协商议题上，要聚焦党中央的重大决策在本地的贯彻执行，聚焦党委政府部署安排，聚焦人民群众关切的热点复杂问题，因地制宜，坚持问题导向，选准协商议题；协商议题确定后，要规范协商运行机制，将协商议题纳入日常协商机制。在提升政协协商能力上，一方面要优化人员配置，加强界别建设。通过设立专门的界别管理组织，完善界别工作制度，将尽可能多的协商主体纳入市县政协中。另一方面，要强化委员培训，建立常态化的干部培训机制，定期召开座谈会等思想教育活动，提升领导干部的综合业务能力，并建立委员考核机制，建立健全委员履职档案、提交履职报告的制度，对委员履职情况实时动态跟踪。在促进协商成果转化运用上，要加强对基层协商成果多层次报送和多领域监督，每次协商活动结束后，第一时间将协商意见梳理形成协商专报报同级党委、政府及有关部门，党委政府研究并责成相关部门转化，及时反馈结果，政协采取专项“回头看”、视察、评议等形式，对办理情况督察落实，就新情况新问题进行再考察、再协商、再建言，推动协商成果落到实处。