创新融资模式

1从2010年四部委清理规范地方政府投融资平台到2011年的深化地方政府投融资体制改革，投融资体制改革的微观表现与宏观经济、结构调整之间的互动越发直接。就地方政府而言，对于投融资体制改革方向的判断已成为重要课题。自2010年改革伊始，昆明投融资体制改革就因其特立独行被称为“昆明模式”：先于全国展开改革步伐，率先开创政府债务信息披露制度、推动清理平台及债务、制定投融资公司债[135.280.06%]务保全方案、建立政府债务偿还计划。整合后的全资政府投融资平台公司，通过用政府所配置的资源及经营性的资产对债务总额进行逐一配对，形成统一的债务保全方案，实现了各市级投融资平台公司现金流全覆盖。这一切均与昆明市政府的判断密不可分。近日，在昆明市佳华广场酒店咖啡厅，分管投融资体制改革的昆明市副市长、昆明发展投资集团(下称“昆发展”)董事长黄云波接受了《第一财经日报》记者的专访，畅谈“昆明模式”的改革思路、资金来源、盈利能力、土地整理、蕴含风险等核心问题。投融资体制改革先行一步第一财经日报：昆明市政府投融资体制改革是于2010年1月8日全面启动的，早于四部委的统一要求，昆明为何会先行一步？黄云波：这是因为昆明市领导在这个问题上的思考比较具有前瞻性，很早就注意到地方政府投融资平台存在的风险和运行中的问题。我们在2009年就提前部署，要求深入调研分析政府投融资工作存在的问题，借鉴2先进地区的政府投融资成功经验，从体制、机制和队伍等五个方面着手，拟定我市政府投融资体制整体改革方案。事实上，从2009年昆明市就开始对政府投融资平台陆续进行了一些规范。2010年初，各方面的准备工作均已完成，从应对宏观经济环境深刻变化、提升昆明市政府的资本运作能力、为新昆明建设提供充足资金支持、各市级政府投融资公司的长远发展考虑的角度，正式启动了改革。日报：在上述几个原因中，为现代新昆明建设提供资金支持是不是昆明投融资体制改革最重要的原因？黄云波：这是其中一个重要原因。昆明市政府从很早就认识到运用政府性投融资平台筹集建设资金，对于推动经济社会发展的作用是巨大的。随着现代新昆明建设的全面铺开，昆明进入了新一轮大规划、大投入、大开发、大建设时期，利用投融资体制改革机会，切实增强政府投融资平台的实力，发挥政府投融资的撬动、拉动作用，引导社会资本大举投入，解决建设资金短缺的问题。日报：昆明投融资体制改革的主要思路是什么？黄云波：昆明市政府投融资体制改革的总体要求是：“政府主导、加强统筹、理顺体制、健全机制，统配资源、科学管理、完善制度、化解风险”，健全市场化配置土地等政府垄断性资源的机制，建立资源与资金、投资与项目、举债与偿债相匹配的良性运作机制；主动披露信息、保全债务，推动投融资平台战略转型，构建借用还一体化、投建管相分离实体化运作的公司组织结构和治理结构。明确市与县(市)区投资范围和职责，建3立市与县(市)区项目投资、土地储备整理、城市资产管养维护等分工协调机制和相互配合与监督制约的体制。日报：“投、融、建、管”专业化分工的具体含义是什么？黄云波：原来的投融资公司基本上是政府从事城乡基础设施建设筹资、投资、建设、管理的平台，大多数演变为“工程队”，弱化了经营政府资产、资本的职能，也不对债务承担责任。一些公司的制度、道德性风险凸显出来。此次改革把建设职能分离出去，成立建管公司，受投资公司委托承担代建职能，对资产管理实行外包服务。比如，在对原有公司进行职能、人员分离、优化重组后，现在昆发展及子公司就成为受托经营政府资产、资源的实体公司。昆明模式特点:土地整理“双循环”日报：您同时也是昆发展这家政府投融资公司的董事长，能否以昆发展为例具体谈谈公司如何统筹协助各公司解决资金缺口，使土地整理“双循环”机制见效？黄云波：昆发展是2010年1月28日，整合9家政府投融资公司成立的。建立了财政、土储、昆发展三大资金池的联动机制。集团公司发挥财政资金的杠杆作用，结合各家公司的实际情况，对各家的现金流进行管理，解决了到期债务本息归还问题；通过对接土储中心和市财政，使土地出让收入及时回流至土地整理业主单位的各投融资公司，支撑债务偿还；然后通过直接融资和财政配套资金，协助各公司解决资本金缺口。投融资体制4改革和土地储备体制再造的改革初衷基本实现，至今公司无拖欠债务的情况发生。土地整理“双循环”初见成效。日报：昆发展通过土地配置为企业增信这种模式后来成为“昆明模式”的特点，创新之处在哪里？黄云波：增信的背景是，市政府率先在全国开创了政府债务信息披露制度，主动清理平台及债务，推动投融资公司债务保全，制定政府债务偿还计划，建立政府和公司多向的偿债风险准备金等一系列透明公开的制度。此后，市领导主动走访金融机构，牵头与债权银行进行多次集中约谈。在风险可控的背景下，昆发展通过用所配置的土地对债务总额进行逐一配对，形成统一的债务保全方案。各市级投融资公司实现了现金流全覆盖，与19家以债权银行为主的金融机构顺利完成债务保全并实现企业增信，增强了金融机构、监管机构对政府信用的信心。日报：昆发展在改革中担任的主要任务之一是土地整理，能否具体解释一下其内涵？黄云波：所谓土地整理，政府不是直接参与房地产，而是做实土地一级开发，即政府或其授权委托的企业，对特定区域的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域土地达到熟地建设条件，再交由土地交易机构进行市场供应。2010年，昆发展超额完成了市政府下达的规划储备、实物储备、土地供应等任务。同时，加大土地一级开发资金投入，引入社会资金加快熟化土地。与多家金融机构高效对接，按照金融产品的要求包装策划土地整5理项目水平，迅速筹资。昆发展融资渠道:多条腿走路日报：在国家宏观调控，信贷紧缩的背景下，昆发展的融资渠道是什么？黄云波：2010年开始货币政策趋于紧缩，集团公司也在用多条腿走路，积极拓宽资金渠道。除银行贷款等间接融资途径外，一是通过融资租赁、股权信托等方式盘活高速公路、污水管网、泵站等资产，实行融资租赁；二是灵活运用政府注入的特许经营权，如出让加油(气)站和广告位的经营权，签订资源化利用等特许经营权使用费合同，建立以现金流为主的融资标的物；三是设立基金、发行企业债和信托产品，由间接融资模式向直接融资模式转换，积极对接资本市场，引进社会资本参与土地整理、基础设施建设；四是着手参股地方保险公司，实施金融增值服务计划。日报：昆发展作为昆明市政府投融资体制改革的试验田，其发展方向对改革的影响重大，您对昆发展未来的规划是什么？黄云波：以高负债方式进行建设融资的传统地方政府投融资平台未来肯定要被淘汰，只有那些按照现代企业制度管理，构建企业自身盈利模式，按照市场规律进行投融资的地方政府投融资平台才能适应新的形势。昆发展通过在资本市场成功“试水”，不仅筹集了建设项目启动资金，也实现了国有存量资产的资本化运作。集团旗下各公司由传统的政府融资载体，正向有稳定现金流支撑的市场主体转变。昆发展还成立了交产股份、滇池水务等新产业实体，并且正在着手成6立媒体、能源公司、管网、场地开发等一批股份制公司，实现由载体变主体。集团公司通过控股、参股新产业主体、对注入资源进行自主经营等方式，做大做强集团板块。未来还将推动集团旗下的部分公司实现上市，直接与资本市场对接，将昆发展逐步建设成为投资控股集团。日报：我注意到昆明的投融资平台基本上都是市委主要领导担任董事长，这是不是新的政企不分，会否滋生腐败？黄云波：这跟过去那种政企不分有着根本区别，至于腐败，我想在严格审计公开透明的机制下不大容易滋生。因为，我们在投融资平台上都是没有收入的，其实挂这个职务就是分管和服务这家平台，为了便于投融资平台的负责人直接跟市委领导取得联系，增加沟通的及时性和效率。其次，我们在选择各大投融资平台负责人的时候，也都是精挑细选愿意做点事业的人。腐败是有风险的，我想我们选择的人不会为了这点蝇头小利不珍惜这个平台。地方政府投融资平台的科学探讨——在地方政府投融资平台建设专题培训班上的讲课提纲楚国良第一章：地方政府投融资平台的概念及其特点地方政府投融资平台包括地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。这些公司通过划拨土地等资7产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。通常所说的地方投融资平台一般包括省级、地市级和县市级三类，其中地市级、直辖市和计划单列市的投融资平台是地方投融资平台的主体。省级投融资平台主要包括三个特征：一是资本金来源主要是财政资金、一部分国债转贷资金、固定资产如高速公路等和国有资产的股权，其中个别省份也有将土地资产注入的，如新成立的湖南发展投资集团公司和海南省地产（集团）有限公司，这些资产构成注册公司的资本金。二是股权结构以国有独资为主，有个别国有联合投资以及政企合作投资；股权投资多集中在投融资平台所属领域的国有企业，以及省内的优质产业。三是其职能主要是对所属领域的国有资产进行管理；在基础设施和主要产业领域投资；在证券、银行等金融领域进行股权投资；进行贷款和担保融资。市级投融资平台与土地储备整理机构关系紧密，两者的关系往往是两块牌子，两个独立法人、一套班子管理运作。比较有代表性的是芜湖建设投资有限公司。芜湖建投通过土地储备中心进行土地储备和出让，以此获得土地使用权收入，提高自身融资建设能力，进而从事城市基础设施建设和承担拆迁安置房等公益性项目以及参股金融领域，此外还履行对外招商引资，对内发放贷款等职能。芜湖建投是该城建设投融资平台、国有资产授权经营平台、土地资源整合与运作平台三者合一的综合性融资平台。县市级（市辖区）投融资平台（以下简称县级投融资平台），其定义8内涵和市级投融资平台并没有什么区别，只是在规模相对较小，风险比较大，是地方融资平台体系中较为薄弱的一环。第二章：地方政府投融资平台形成的背景及发展概况地方政府投融资平台形成的背景是，１９９４年，我国实行了分税制改革，其核心内容是重新划分中央与地方的税收比例分成，这次税制改革最终的税收比例形成了７∶３的格局，这个改革从现实的效果看，最大限度的增强了中央的宏观调控的能力。拥有了强大的整合国家资源的能力。国家的经济总量有了很大提高。但与此同时带来的另一个问题是，分税制之前，地方政府拥有比较强大的财政能力，因此在解决地方问题上，拥有现实的执行能力。实行分税制改革后，由于一些客观原因，一方面是财权层层上收，财权重心上移。另一方面事权层层下放，重心下移。由此导致地方政府尤其是基层政府财力紧张。地方政府隐性的债务不断增长。同时１９９４年《预算法》规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在这种情况下，为了促进地方政府的发展，推进城市化建设，地方政府进行了投融资体系的创新和探索。将原来财政拨款并具有一定资源、资产和质量的项目拿到银行贷款融资，解决地方政府财政不足问题。我国地方政府投融资的发展与中央和地方财政体制以及中央宏观调控政策的变化直接相关。总体来看，我国地方政府投融资可以分为探索起步、扩大推广、加快发展和规范完善四个阶段。（一）探索起步阶段（1979～1992年）。9改革开放以前我国传统投资体制下，基本建设投资实行由国家预算拨款、建设单位无偿使用的制度。这一制度是与传统计划经济体制相适应的，在一定程度上导致了基本建设方面的“大锅饭”和“长官意志”，是基本建设规模大、进展慢、效率低以及结构不合理的根本体制原因。针对这一问题，我国自1979年开始小范围实行基本建设“拨改贷”，受此影响，我国的投资市场发生很大的积极变化，特别是对外开放的迅速发展、股份制的试行、国库券及企业债券的发行，使政府投融资渠道开始呈现多样化的格局。这一阶段地方政府投融资的主要来源包括中央专项补助、地方财政预算安排、银行信贷、财政信用、世界银行贷款、地方政府债券以及企业税收减免等。（二）扩大推广阶段（1992～1998年）。1992年党的十四大确