中国乡村社会治理现状与展望

中国乡村社会治理现状与展望来源:《华中师范大学学报（人文社会科学版）》党国英中国社会科学院农村发展研究所研究员,乡村公共服务研究创新团队首席研究员,宏观室室主任、博士生导师,享受国务院特殊津贴。一、中国乡村治理主要问题概述（一）乡村治理的基础性认识问题乡村治理的本质是乡村社会公共资源的配置。公共资源包括社会文化习俗、政治经济制度、自然资源及财富、政府及各类公共机构的财政及服务能力等。保障经济高效运行、社会权利平等以及社会关系和谐，是社会治理的基本目标。经济高效运行的基础是相对明晰完整的财产权制度。通常，限定在竞争性领域，私有财产制度更有利于经济高效运行。但很多国家只是在法律文本上支持这种制度，而社会治理方式则容忍对财产权的多种侵害。社会权利平等包括就业机会平等、受教育机会平等，政治意愿表达平等、基本生存权利平等等。这些权利平等会给人们提供相对公正的发展机会，但却未必一定能保证人们更为看重的“经济平等”。以货币价值衡量的三类经济平等有很不相同的意义。可支配财富占有平等、收入平等与生活消费平等，这三者的意义很不相同。在一个相对公正的社会里，反映这三种平等的基尼系数会依次降低，即一个社会的可支配财富占有的基尼系数可以高一些，但生活支出的基尼系数应该低一些，这意味着富人将自己的一部分收入用于投资，没有用于消费。投资的意义不仅有私人价值，也有社会价值。所以，仅仅用财富占有的基尼系数来反映社会平等状况是有缺陷的。收入平等不仅要看年收入差距状况，还要看单位劳动时间的收入状况，例如中国城乡年收入差距显著大于城乡居民单位劳动时间的收入差距，即城市居民的劳动时间要长于农村居民。这个道理不清楚，就会犯政策导向错误。社会和谐或稳定绝非只是社会不发生对抗法律秩序的冲突，尽管很多人对社会稳定做这样的理解。在收入水平低下、经济部门的权力与公共权力高度融合的社会共同体内部，通常会存在严重人身依附关系，且这种关系往往独立于文明社会的通行规则，而具有奴役性。这种关系在落后的农业社会是通例，民主选举等现代文明规则实际上很难嵌入，村庄容易产生封闭性。如果有城市化条件存在，村民进入城市是逃离依附关系的重要途径。在城市，如果无收入、低收入人群没有得到就业与社会保障支持，这些人群会边缘化，会依附于黑社会力量，并腐蚀警察力量。若存在上述条件，城乡社会的不和谐会是常态。当发生政府财政危机、收入分配不平等引起普遍抱怨时，一旦有偶然因素诱导，社会就容易产生民间与政府之间有组织的对抗。（二）中国乡村社会及其治理的特殊性当今世界有各种不同的乡村社会类型，如欧美的高度专业化的乡村社会，南亚及非洲的部落型乡村社会，拉美的政商精英控制下的庄园制农村社会。后两种农村社会处于缓慢变化之中。中国乡村社会不同于这三种类型，大体有以下特点。1.村级“政社合一”。中国在1958年开始推行“政社合一”的人民公社制度，即公社将生产与社会管理统一掌握到政府组织手中。1964年之后，这个体制将一些管理权力逐步下放到生产大队、生产队，最终于1980年代解体。此后，我国村一级的“政社合一”体制长期未变，只是具体形式在各地有所差别，例如，有村土地管理职能被行政村与村民小组之间共享，其中重心又有所不同。2.在村级“政社合一”体制中，不论农业用地产权还是公共土地产权，都归集体所有，实际上是一种“社区共同共有产权”。1980年代中国农村实行耕地承包制，土地产权实际上在村社与农民家庭之间实现了分割，分割后的权利配置重心在各地又有所不同，农户的土地财产权强度不高，权利边界不清晰。3.农村自主经济组织不发达。中国农民的专业合作社发展有鲜明的官方推动色彩。合作社的数量庞大，正好证明合作社的意义不重要。真正运行规范的合作社数量很少，应该不超过总量的5%。对比欧美农民合作社，中国合作社对农村社区服务的功能基本没有。其他现代类型的农民自组织系统基本没发育。4.在“政社合一”体制中，农村社区公共服务的财务支出原则上由村社自己承担，但实际上政府支持力度越来越大，只是没有形成正式的制度安排。取消“三提五统”后，集体经营收入、乡绅捐助、“一事一议”收费成为村社支出的主要资金来源，但均未形成稳定收入，更未建立好的公共财政规范。5.在“政社合一”体制中，我国有村长直选这个制度安排。但是，官方安排了一系列做法，基本确保了村党支部是主要的公共权力行使机构，村委会在多数情况下受党支部节制。这种格局下的民主选举制度与城市惯行的民主制度并无重要区别。6.村委会设置的层级通常与农村宗法共同体单位不尽一致，但村民小组设置层级与宗法共同体单位有较高的重合性。由于历史上人口迁徙因素的影响，这种这种重合性在北方与南方地区也有较明显差异，南方一些地区的重合性更强。按照Dunbar指数关于熟人社会的理论，村民小组或“五服”规模的宗法共同体，均大体符合熟人社会的定义。于是，在规模上超过宗法共同体的村委会选举时，通常会产生宗法门派竞争，或其他类型的候选人竞争。这本是选票民主的惯常情形。当与宗法共同体单位的规模比较一致的村委会选举时，则不容易发生候选人之间的竞争。选票民主在这个层级上实施，并无实质意义。7.因为大多数农民在农业领域没有实现充分就业，其中又有一部分农民没有通过非农就业得到补充收入，使中国农村存在较广泛的绝对贫困现象。如果以年人均收入6000元这个较为合理的标准做判断，中国农村贫困人口的规模应该在2.5亿之上。这个规模的贫困人口单依靠公共财政扶持脱贫，既无可能，也不公正。就业不充分引起的贫困主要应通过改变劳动力配置来解决问题。在贫困人口为主的农村社区，如同他国类似社区，必然存在各种依附关系。8.以农村基础设施为主的农村公共存在总量供给不足、结构不均衡的现象。一些农村地区的高等级铺装道路过多，道路使用频度低，不利于农田大面积整合利用。还有一些地区的村庄，政府提供的文化体育活动设施利用程度低，形成投入浪费。但农村地区的教育卫生事业普遍落后。9.农村居住形态的文明程度低。农民多聚合而居，平原地区尤甚，湖南等省丘陵地区聚合程度低。农户原居住方式适应小农经济的要求。近年一些地区兴起农民“上楼”新政以后，新居住方式已经不适应农业生产的要求。专业农户已经开始崛起，但其居住方式仍不具有现代农庄特点。在城市化背景下，宅基地扩张与农村建房热导致农村出现“空心村”与农村房屋数量增加并存的现象。随着农村路网加密，村庄扩张呈现“骑路”景观，影响农村交通顺畅。10.城乡人口流动壁垒由社会性壁垒逐步转变为经济性壁垒，总体上流动壁垒逐步减弱。国家推动城乡社会保障管理体制的统一已经有实质性进步，社会保障制度不再构成人口流动的主要障碍。农民进城后土地权益继续保留的新政策降低了农民进城的机会成本。户籍限制主要发生在大型及特大型城市，但这种限制基本不再有针对农民的指向性。大城市房价居高不下是阻碍农民进城的主要壁垒。其他城市公共品因消费的非排他性，很难限制进城农民分享，也在事实上不会构成进城农民的财政负担。城市部分公共品的垄断高价是影响农民进城的重要因素。（三）关于中国乡村治理效能的基本判断1.农村经济效率评估关于中国农村经济效率常常有两种完全不同的评估：一是认为中国农业仍属于小农经济，无效率可言；另一是认为中国农业已经属于现代农业系统，进一步提高效能的空间已经不大。这两种意见均有失偏颇。农村土地承包制的推行极大提高了农业生产力，使农民实际收入普遍提高。中国农业经济与上世纪中叶及更早的情形已经完全不同。农户平均土地经营规模虽然不高，但实际上已经具有比较高的市场化、专业化水准。所谓“386199部队”务农，完全不符合事实。农业主产区的很多农户是“地畔农民”，较少直接下地劳动，田间生产活动由专业农业服务人员有偿完成。当前中国农业经济的主体已经不是自给自足的小农经济。另一方面，也要看到，中国农业经济也未实现高度产业化，并非是竞争力的现代农业经济体。中国粮食主产区的单位土地面积产出与美国水平差别不大，但成本远超美国。若按完全成本计算，中国农业的成本确实很高。笔者粗略计算，按2016年的粮食及农业投入价格做依据，粮食的要素成本与消耗性成本总和为2万亿左右，亏损1.2万亿元左右。以上这种经济发展水平，是乡村治理改革的基础性决定因素。2.关于农村社会平等的判断中国农户内部的收入差距、财富占有差距都应小于城市内部及城乡之间的差距。关于我国居民收入分配状况的评估，经济学者颇有分歧，笔者采信以下研究结论。农民收入的基尼系数从1978年的0.21增大到1985年的0.28，到2005年增大到0.375。据李实的研究，农村内部收入差距的基尼系数从2000年的0.35上升到了2011年的0.39，上升了4个百分点，平均每年上升不到0.4个百分点。2012年全国居民收入的基尼系数为0.474，高于农村内部的同一数值。这在社会转型时期不算一个很高的水平。如果考虑到收入的“成本”因素，农村的基尼系数还会更低。在土地经营规模相近的情况下，农村种植经济作物的农户与粮食种植农户相比，前者农业收入高，但他们之间每个工作日的收入差别不大。后者通过非农领域的务工收入，增加年收入。综合考虑，农村居民单个工作日所得收入的基尼系数会更低。财富分配的基尼系数也比较低。笔者依据2010—2012年间在部分省区的调查数据，发现样本农户宅基地占有基尼系数为0.328；平原地区农户宅基地面积基尼系数更低，只为0.261。按住房建筑面积计算的农村住房配置的基尼系数略高一点，但也只有0.344。宅基地和住房作为农户的最重要的财产配置，其拥有水平应该算比较平等。3.关于农村社会稳定的判断人们关于中国农村社会稳定形势的分析存在系统性偏差。通常人们没有认真区分真正的农区与城乡结合部。这两者被常常被笼统地称作农村，但实际上很不系统。真正农区是指城市化过程中已经流失大量人口的农业主产区。这个社会领域的社会稳定形势应该比较好。农区的社会精英流失从理论上说比一般农户高。各类从事农业专业化服务的“下地农民”收入比较稳定，他们与“地畔农民”的交易基本上建立在市场化基础上，利益分配比较合理，难以产生对立。与农村腐败相关联的利益集团主要是侵吞政府支农资金，不构成对普通农民的直接侵害。较多发生群体性事件的地区正是城乡结合部和一些城市扩张区。这些地区实际上已经不是典型的农村地区。这些地区的“村干部”所管理的社区已经不是农业社区，当地土地多是建设用地，干部权力的含金量高，腐败诱因强，容易加深干部圈子群众之间的矛盾。总体看，中国的社会稳定关键是城市，不是农村。从更长远看，中国社会稳定取决于民主法治建设的逐步改善。二、中国乡村社会及治理体制的未来演化从长远看，如果政府继续推进城市化、市场化与农业现代化政策，乡村社会发展应该会产生或维持以下趋势。（一）农业生产力进一步提高，专业化分工加深按照目前的城市化水平及农业生产力水平，中国农业的专业化水平理应更高。按笔者估算，如果人口迁徙更自由，土地市场发育更充分，政府土地规划管理更合理，则目前我国的粮食生产专业农户的土地经营规模就可达到9公顷左右。这个规模有可能降低粮食生产成本30%左右。其他农产品生产领域的经济效益也会有明显提高。实际上这种情形没有出现，制约因素主要是土地制度改革不到位。假设这种专业化水平得以提高，农户对市场的依赖加深，会进一步减弱宗法共同体对农村社会的影响。农村社会对宗法共同体集体行动的一部分功能将不再有需求（例如婚丧嫁娶中的全族性礼仪活动），有的功能将转给政府和其他民间组织。从一般经验判断，现有地头农业专业服务农户更有可能发育为专业农场主，他们不需要借助宗法关系影响市场交易。（二）农村人口继续减少，城乡人口布局发生重大变化根据我国农村撤乡并镇、学校合并的历程及数据，以及城乡关系对农业现代化的适应性变化规律，笔者估计现有农村行政村中大约3万个将成为居住万人左右的居民点，其中约十分之一左右会发育为小城市。当专业农户的家庭收入水平与城市水平大体相当以后，我国需要专业农户大约3000万左右。如果政府不过度干预自然村的存亡，这些专业农户的大部分将分布在现有自然村中，从而在全国形成约300万左右的小型农村居民点，每一个居民点的人口规