关于外来人口管理的调查与思考

1关于外来人口管理的调查与思考2目录正文目录………………………………………………………………（3）内容摘要………………………………………………………………（4）一、外来人口的管理现状……………………………………………（4）（一）现行外来人口管理弊端………………………………………（5）二、外来人口产生的问题……………………………………………（7）（一）环境问题………………………………………………………（7）（二）社会问题………………………………………………………（7）（三）就业问题………………………………………………………（7）（四）安全问题………………………………………………………（8）三、外来人口生活特征………………………………………………（8）四、外来人口对策……………………………………………………（8）五、结束语……………………………………………………………（9）参考文献………………………………………………………………（10）3关于外来人口管理的调查与思考[摘要]进城农民工是我国工业化、城市化进程不断加快的过程中出现的一个特殊的劳动群体。他们的生存状况不仅反映了城市外来务工人员这一群体与城市居民、农村居民的区别特点，而且也反映了这一群体在城市中的生存问题。本文在实际调查的基础上，拟从兰州市城市外来务工人员的工作情况、收入情况、生活、消费、交往认同与心理感受等几个方面对农民工的城市生存状况与特点进行描述与分析。[关键字]外来人口外来人口产生的问题外来人口生活特征进城农民工是我国工业化、城市化进程不断加快的过程中出现的一个特殊的劳动群体。农民工在经济生活中的作用，对城市建设和工业发展的贡献，是人们都看得到的。总的来说，农民工为工业发展、城市繁荣、改革开放的推进都增添了动力；农民外出进城务工，已成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的有效形式。据专家预测，到2020年我国城镇化率要达到56%，这意味着今后每年要有1300万农民进入城镇，农民工的地位和作用会更加突出。农民工从农村来到城市务工，在非农产业就业并依靠工资收入维持生活，他们的生存状况不仅反映了城市外来务工人员这一群体与城市居民、农村居民的区别特点，而且也反映了这一群体在城市中的生存问题。通过对农民工在城市中的生存状况的了解与描述，有利于我们对农民工这一特殊群体的了解。衡量外来人口的基本尺度是流动涉及的空间及其持续的时间。在空间尺度上，可以按流动距离对外地人进行分类，或按一个社会的政治、经济活动的空间组织形式──区域,将外地人按不同等级区域进行划分,如省际、县际、乡际外地人，还可以按农村、城市两大居住地系统区分为以城市和农村为流动目的地的各种流向的人口。在时间尺度上，可以按外地人的出行规律分为定期和非定期外地人。随着改革开放的深入和经济建设的快速发展，我国的流动人口大量增加，尤其是中西部地区的外来人口离开户籍地进入东部经济较发达区域生活的数量已达到相当的规模。人口的流动，给社会治安、计划生育、劳力安排等工作带来了新的问题和困难。对外来人口这么一个庞大的群体，我们尚未真正了解；外来人口的管理也跟不上形势的变化；中国城乡二元分裂的社会结构在外来人口与当地社会之间划了深深的鸿沟。在人口流动过程中，外来人口脱离了原来的社会、亲族关系纽带来到了陌生的环境，在迁入的同时不断构建了新的社会联系和新的社会关系网，形成了各种组织来互相联系，去适应新的生活。这些原始组织使外来人口获得了极大的帮助。而政府的引导支持和监督、管理体制调整、制度规范与相关激励措施将是外来人口实现成功自治的必要条件。一、外来人口的管理现状近几年来，城市社会为了强化对外来人口的管理，从中央到地方都作了很大的努力，1995年6月2日公安部发布了《暂住证申领办法》，各城市也相继出台了一4些关于外来劳动力管理、建筑场所管理、私房租赁管理、外来人口计划生育管理方面的法律法规，建立起多项与之相配套的制度，取得了一定的成效。但是，城市社会对外来人口的管理仍然存在着较大的问题。从根本上讲，迄今为止，与社会主义市场经济体制相适应的外来人口管理制度和管理机制尚未建立。现行城市社会对外来人口的管理办法充其量也是过渡时期的权宜之计，问题甚多。（一）现行外来人口管理弊端1.计划式管理方式导致了管理的低效性现行管理办法的指导思想是计划经济式的。这可以从社会舆论普遍地将农村劳动力自发地前往城市寻找工作的活动称作盲流和有关部门正在致力于建设民工有序流动工程等等方面表现出来。尽管理论界、学术界早在90年代初就对劳动力的商品属性形成了共识，但如今学术界和政府有关部门在劳动力商品流动这一问题上的时髦论点仍然是民工有序流动，看来计划思维模式在人们头脑中的影响的确是难以迅速消除的。显然，由地方政府精心组织和安排农民进城做工的做法只是计划思维模式的新产物，这种有序流动由于难以满足劳动力商品供给方（劳动者）和需求方（用人单位）各自不同的需求与偏好，而必然会象计划经济时代的城市劳动力供给体制一样，成为真正的无序流动。实际上，大量的由政府组织的民工纷纷返乡和绝大多数用人单位要求自主招用农民工的事实已经宣告有关部门津津乐道的民工有序流动的蓝图基本落空。现阶段的中国，一般的商品都难以实现政府安排的有序流动，何况有七情六欲、有个人需求和偏好的人呢。至于将职业和工种分为三六九等进而也将人分为三六九等的所谓外来劳动力分类管理制度则更是计划思维观念的体现，而与市场经济的平等、公正和自由竞争的精神格格不入。以登记、做证、收费和许可证（务工许可证已改称就业证，但实质未变）满天飞为特征的外来人口管理方式显然是一种计划经济色彩甚浓的管理方式。在计划经济思维观念的影响和支配下，管理措施自然重视行政管理，忽视群众参与；重视强制手段，忽然引导机制；重视上级命令，忽视基层自主；重视对领导负责，忽然对老百姓负责；重视本部门利益，忽视社会共同利益。在我国经济市场化的步伐日益加快的今天，计划式管理办法的巨大力量将在高度自主灵活的市场条件面前逐渐消耗殆尽，变得效率日益低下。由于被管理的对象即外来人口不能自觉地参加到统一的社会管理秩序中来，最基层的管理人员即外来人口协管员既无权力也无责任，积极性甚低；而最有权力的责任的高层领导又不可能时时来关注外来人口的管理问题，重视度自然不够。这样，对外来人口的管理工作必然会陷入穷于应付的窘境，管不胜管，防不胜防的局面定将形成。但是，许多管理部门的工作人员似乎还不明白管理机制本身的欠缺，还以为是管理部门的权力不够大，或者是领导重视程度不够，因此他们常常呼吁增加本部门的权力、人员、经费和设施，并要求各级领导高度重视本部门的工作。2.防范式管理方式把外来人口当作对立面管理模式按其目的大致可以划分为两类：一类为防范式管理，其管理的目的在于通过管理使管理对象对管理主体或他人的危害性降低或消失，从而实现管理主体和他人的平安与幸福，另一类为服务式管理，其管理的目的在于通过管理使管理对象获得安宁与幸福，并实现管理对象与其他人之间的秩序与协调。5目前，我国城市社会对外来人口进行管理的各类管理制度基本上都是防范式的。首先，从法律规定方面看，在公安部的《暂住证申领办法》中，暂住人口除了具有合法权益受法律保护的原则性权利和暂住证不受非法扣押的具体权利以外，不具有其他任何权利，全部条款几乎全是暂住人员需要恪守的义务和需要承担的责任。其他的行政法规和地方性法规的规定也大体如此。法律是设定公民权利义务的规范，一般说来，在合理的法律规定中，公民享有的权利和承担的义务是大体平衡的。不应相差过于悬殊。其次，从具体的执法与司法实践方面看，各类管理机关（公安、劳动、工商、计划生育等）在行使管理权时，经常采取征收管理费，对未交费者罚款，对违法者打击等手段，超标准收费和巧立名目进行罚款也是一部分管理部门常见的管理方法，按照管理机关的行话来说就是以收助管、以罚促管。外来民工不仅不可能在城市政府那里领到一分钱的补贴，反而要向政府许多的职能部门交纳各种管理费、许可费等。城市政府的收费已成为外来民工的一项沉重负担。第三，从各类新闻媒体和社会舆论来看，城市社会之所以加强对外来人口的管理其目的就是防范外来人口危害城市居民的幸福与安宁。此类报导不胜枚举。第四，尽管《中华人民共和国劳动法》从规定劳动者合法权益的角度出发规定了参加工作的外来人口的一系列劳动权利和利益，可这些权益常常受到不法侵犯，有时甚至是来自城市执法机关和司法机关的侵犯，即使在这种情况下，许多执法的管理机关也仍然不把保护外来人口的合法权益与管理外来人口联系起来。防范式的管理方式把外来人口当作了对立面，必然带来诸多副作用。尤其是当少数素质低下的管理人员借管理之机为自己或为自己所在的小团体谋取私利时，这种管理方式就蜕变为一种侵犯外来人口合法权益的工具，成为引发外来人口不满和怨愤的源头，从而使管理的初衷走向其反面，形成有管理不如无管理、多管理不如少管理、管理机构与管理人员越多社会秩序反而越乱的局面。3.只管手脚、不管头脑式的管理方式使外来人口的思想品行放任自流城市社会对外来人口进行管理的现行管理方式基本上都是只管手脚、不管头脑式的管理方式，即当外来人口动手动脚即违法犯罪时才进行干预，而平时却对外来人口的思想转变、情操培养、文化学习和法制教育等涉及精神世界的头脑问题不闻不问，放任不管。一方面，处在社会转型和城市化进程中的从农村来到城市的民工的思想观念和法制意识，犹如软泥一般，可塑性较强，既有向上演变的可能，也有向下滑落的危险，关键在于城市社会如何引导和塑造了。另一方面，选择入城打工经商的农民多是农村中比较有想法有抱负的青年，与他们在家的兄弟姐妹相比各方面的素质相对较高，许多人都是抱着见世面、学技能的初衷而来到城市的，工作之余多有学习科技文化知识和参加健康向上的业余文娱活动的愿望。除少数条件较好且领导有见识的企业以外，城市社会几乎谁也不管他们的思想、文化和法制教育等问题。用人单位只管外来人口能否为企业降低成本增大利润，只注意民工的生产与劳动，连他们的基本生活条件也很少关心，哪有精力顾及民工们的业余活动和精神生活。城市政府的各类管理外来人口的机关仅仅对收费、罚款有兴趣，不知为民工服务为何物，更谈不上关注外来人口的思想品德引导、法制观念形成和情操培养等诸如此类的问题了。在只管手脚、不管头脑式管理方式支配下，绝大多数外来人口只能处在一种与城市社会相对隔离的亚文化环境之中，只能在同类间形成交往的小圈子，并6接受着城市中的不良文化。据调查，外来人口接触最多的文化传播媒体是录像点放映的录像和车站码头兜售的不太健康的期刊、小报，而对正常的大众传播媒体即广播、电视、报刊的接触很少。在这种不良文化环境的干扰下，外来人口自我修养、自我成才和自我进步的道路十分艰难与漫长，少数进取心不强而意志力薄弱者的思想品德自然向下恶化，进而产生并强化违法犯罪的意识，最终成为犯罪分子。另外一些民工不懂最基本的法律，其权益受到不法侵犯时，要么忍气吞声，要么意气用事，报复侵权者，自己成为罪犯。健康的文化知识是人们的精神食粮，思想品德教育和法制教育是一个获得良好社会效益而必须注入的投资，是应当支付的成本，我国城市社会普遍忽视对外来人口进行道德思想教育和法制教育，却希望他们个个品德高尚、遵纪守法，不干出盗抢拐骗的坏事来，岂不是有些一厢情愿？二、外来人口产生的问题（一）环境问题。外来人口对环境的影响包括对水,电,气的更大需求,以及人口增长带来的环境问题。如大气污染、水体污染、噪声污染等由于交通、工业活动和人类居住的过分集中，也造成污染物的过分集中。导致城市环境不堪重负，进行进一步的恶化。（二）社会问题。外来务工子女的教育状况一直受社会各界的关注,这个群体与他们的父母一样,成为我国工业化、城市化进程不断加快,人口流动日益频繁,随之而出现的一个特殊群体。他们的教育状况不仅反映了城市外来务工人员这一群体与城市居民是否享受到城市进步、城市发展所带来的成果,而且也反映了这一群体在城市中是否得到了教育公平的机会。目前他们的教育状况层次不齐,形势不容乐观。随着这个群体日益的庞大,如果没有切实的应对