公共政策工具

政策工具山西师范大学经济与管理学院XXX引言政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。在执行政策时，选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果，对政府能否达成既定政策目标具有决定性影响。从这个意义上说，政策工具研究是十分必要的。然而，目前国内的政策工具研究还处于起步阶段，许多重大问题的研究才刚刚开始。政策工具第一节政策工具概述第二节基本的政策工具第三节政策工具的选择第一节政策工具概述一、政策工具研究的兴起二、政策工具的内涵与分类三、政策工具研究的途径四、政策工具研究的主题与走向一、政策工具研究的兴起政策工具研究最早起源于社会科学领域，当初的研究主要集中于一点，即个人或公共组织通过什么样的方式和途径来有目的地影响和作用于社会进步。工具研究并不只于一个单一的学科相联系，它存在于社会科学的不同领域。在经济学领域、政治学领域、法学领域等都做出了贡献。一、政策工具研究的兴起20世纪80年代以后，在政策科学及公共行政学领域，出现了不少关于政策工具方面的论著。80年代最有影响力的著作是胡德（C.Hood）的《政府工具》（1983,1986）；90年代，最有影响力的著作是彼得斯和尼斯潘（B.GuyPetersandFransK.M.vanNispen）主编的《公共政策工具》（1998）。一、政策工具研究的兴起最近几年，政策工具研究开始盛行，在公共管理领域出现了众多的政策工具研究，这些研究大部分是在德国、荷兰和美国进行的。推动工具研究的盛行原因：（1）理论与实践相结合的产物。（2）政策执行的现实需要。（3）工具研究的倡导者长期以来得到政治和意识形态方面的支持。政策工具发展传统公共治理现代公共治理强调政治强调目标的达成使用公法机制：a)官僚机构；b)公共企业使用私法工具：a)合同；b)招标/投标公共的和私人的赛局参与者的分离创造公平的竞争环境配置和管制的分离配置与管制的结合新公共管理范式：公私机制到私法工具政府治理工具选择的新发展趋势传统公共行政新治理项目/机构工具层级官僚制网络制公私对立公私合作命令与控制谈判与劝服管理技术授权技术新治理范式：从一元工具到多元工具二、政策工具的内涵与分类1.政策工具的内涵有学者把政策工具定义为“影响政策过程以达到既定目的的任何事物”，或“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多的目的的任何事物”；也有学者通过分类或列出几组具体工具来对政策工具进行描述；还有学者认为政策工具只具有正式（官方）和合法性特征；欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书中将政策工具定义为“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。我国学者张成福的定义是：“政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制”。二、政策工具的内涵与分类定义政策工具的要点：首先，政策工具存在的理由是为了实现政策目标，它是作为目标和结果之间的桥梁而存在的。其次，政策工具仅仅是手段，而不是目的本身。最后，政策工具的主体不仅仅是政府，其他主体也可以拥有自己的政策工具。我们将政策工具定义为：人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采取的具体手段和方式。二、政策工具的内涵与分类2.政策工具的分类荷兰经济学家科臣（E.S.Kirschen）对政策工具加以分类，他着重研究这样的问题，即是否存在着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。他整理出64种一般化的工具，但未加以系统化的分类，并没有对这些工具的起源和影响加以理论化探讨。美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人倾向于分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙推进了他们的讨论，增加了开支性工具和非开支性工具两类。著名政策分析家狄龙（VanderDoelen）将政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类。另一种新近的三分法将政策工具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。二、政策工具的内涵与分类麦克唐纳和艾莫尔（L.M.McDonellandR.F.Elmore）根据所要获得的目标将政策工具分为四类，命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统性工具。英格拉姆（H.M.Ingram）等人也作出类似的分类，将政策工具分为激励工具、能力建设工具、符号和规劝工具、学习工具四类。加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什（M.HowlettandM.Ramesh）在《公共政策研究》（1995）一书中，根据政策工具的强制性程度分为自愿性工具（非强制性工具）、强制性工具和混合性工具三类。与其他分类方法相比，这类分类方法更具解释力、更合理。林德和彼得斯认为政策工具是多元的，列出以下工具：命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝诫、权威、契约。张成福在《公共管理学》中，按政府介入的程度对政策工具进行了分类，它们是：政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场运作。霍莱特和拉梅什分类政策工具自愿性政策工具混合性政策工具强制性政策工具家庭和社区信息和劝戒管制自愿性组织补贴公共事业私人市场产权拍卖直接提供税收和使用费低国家干预程度高政策工具图谱二、政策工具的内涵与分类综上，我们将政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。市场化工具指政府利用市场这一资源有效配置的机制，来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式，民营化、用着付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政府达成政策目标。工商管理技术是把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标，它包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等。社会化手段是指政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标，如社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公司伙伴关系等。三、政策工具研究的途径1.工具主义又称为古典途径。它认为，人们知道一种特殊的工具，了解其内在的作用机制；这种工具的效果已被证明或具有十分的现实性；人们在大部分可预测的环境中可以期待其产生效果；而且，恰当的工具可以将政策失败转变为政策成功。因此，政策工具研究应弄清工具的属性与特点，以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具，扩大其应用范围。三、政策工具研究的途径2.过程主义这种途径的支持者并不承认存在着超出特殊具体问题之外的工具。他们认为，各种工具之间有着重要的差别，没有哪一种或哪一类的工具具有普遍的适用性；适当的工具并不是抽象计算的产物，而仅仅是一种在动态适应过程中的试探性解决方法；工具的恰当与否是因具体情况而定的。因此，过程主义者强调的是工具发展的重复性过程，而不是工具的特性。三、政策工具研究的途径3.权变主义这种途径又称政策工具的背景研究途径。它所持的是传统的社会计划观点，认为工具选择的根据是：工具的绩效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。一旦政策的目标或目的明晰化了，那直截了当的事情就是要去工具箱中找出最适应的工具。因此，工具的研究既要注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。三、政策工具研究的途径4.建构主义这种途径比权变主义前进了一步。它认为，要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊性，就必须了解这些工具的主观意义。主观意义即表示非工具性的方面（如符号的或伦理的内涵），又表示那些意义和解释被价值和感知所中介的工具性特征。依这种途径，并不存在关于工具及其特征的客观现实，相反，工具代表了一种建构了的实践形式，其意义和合法性被不断地加以建构和再建构。四、政策工具研究的主题与走向1.政策工具研究的主题政策工具的应用。评价工具的效力是古典研究途径中最重要问题之一，效力仍具有重要性，但它却日渐失去了往日的地位，人们逐渐将注意力转移到了政策工具的具体应用过程中。关注的焦点集中在：哪些主题参与了工具的应用过程，这些主体对于各个过程的影响及其程度，以及各参与者之间的协调与合作等问题。四、政策工具研究的主题与走向“新工具”。近年来，人们开始关注“新工具”的运用。，休普（P.L.Hupe）在其著作中提到了“后现代工具”；有学者提出了“第二代工具”的概念。政策执行者也呼吁采用新工具，对新工具的引进可以看作是对社会经济发展的一种回应。虽然新的政策工具常常与旧的政策工具相提并论，但其着重点已经不再是政府统治的单方性，研究更多地聚焦于治理的双边性甚至是多边性。同时，新工具的提倡伴随着对旧工具的批判，如传统意义上的管制就被认为是过时的。另外，新工具中的“新”并非绝对化，旧工具也可以用新策略来实施。四、政策工具研究的主题与走向偶发性事件。古典途径的一个隐含假设就是“社会过程在一定程度上是可以控制的”，但事实并非总是如此。在政策执行过程中，人们往往会碰到一些非预期状况或突发性事件，这种偶然性因素是不可忽视的。政策工具研究过度强调“工具”、“政策”和“社会问题”等概念，忽视了偶发性事件对政策工具应用过程的可能性影响。四、政策工具研究的主题与走向政策网络。政策工具并非自行生效，它要发挥作用必须借助组织的努力，而且不仅仅局限于政府组织的执行活动。近年来，人们对政策执行网络中的各种主体进行研究。库尔瓦斯（E.Koolhuas）提到了目标团体中的权威人物的影响以及政策工具施行者与其他主体间的互动；赫林（E.H.Hlijin）指出组织文化和官员所承受的压力对政策工具产生的影响；阿伦森（M.J.Arentsen）则指出政策工具执行领域以外的主体也具有一定影响。不同研究表明，探寻政策网络的性质，对于研究政策工具及其功效将是一个良好的开端。四、政策工具研究的主题与走向工具的动态性。政策工具并非一经选定就永远不变，它必须不断地调整以满足社会经济发展的需要。在执行过程中，它会随着时间推移而发生改变，即使它们本身不变，主体运用它们的方式、策略以及目标团体为了逃避该工具的影响而采取的策略都有可能发生改变。此外，一种模式并不能适应各种不同的情况。因此，需要对工具的多样性和动态性做更多的研究。四、政策工具研究的主题与走向工具的优化组合。古典研究途径的支持者们提倡一种“纯”工具研究和将“纯化”的工具应用实践。他们认为对各种具体工具的研究应分别独立地进行，人们应该要么使用这种工具，要么使用那种工具。然而，要对各种工具做非常明确的区分显然是不可能的，目前的分类法还做不到这一点。现在，人们认为，工具的同时并且协调的运用更符合现实社会经济发展的需要，工具的优化组合可以取长补短，避免单个工具应用的片面性。四、政策工具研究的主题与走向2.政策工具研究的走向随着政策工具研究的发展，这个领域也逐渐出现了一些新的变化，这些新变化反映出工具研究范围的转变和扩展。转变是指工具使用的环境及其背景受到更多的关注。从古典途径向建构主义途径的转变，使得政策工具研究从微观层面上升到中观层面，即走向网络研究，并且其研究重点也发生了转移；扩展是指这个领域内出现了许多新的理论，如网络理论、执行理论和学习理论等。这两个变化从某种程度上扩大了政策工具研究的范围，但同时也削弱了工具本身的重要性，因为政策工具逐渐被看成是影响政策产出的变量之一。政策工具研究从最初的强调工具本身到注重环境的影响，再到认为工具只是影响政策的因素之一，这个过程显示出了对政策工具本身的威胁。四、政策工具研究的主题与走向3.政策工具研究的成就与不足成就：使得政策制定者们开始改变思考方式，同时也促进了政策制定者之间以及制定者和分析家之间的相互交流。它紧跟政策实践的发展，为实际操作提供方法论，成为政策执行实践与理论之间的桥梁。不足：研究片面地集中于环境和经济政策领域；研究片面地关注于工具的运用，而实际上，工具选择的过程及历史同样有助于解释其功能；目前的理论对工具应用的环境的复杂性重视不够。第二节基本的政策工具一、市场化工具二、工商管理技术三、社会化手段一、市场化工具1.民营化界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。它往往指所有权的转移，将“原先由政府控