我国地方制度的改革工程

本期專題摘要44我國地方制度的改革工程45本期專題3342009.08壹、前言我國的地方自治，自35年實施鄉鎮市區民代表會，及省、縣市參議會（院）間接自治選舉之後，自39年起陸續推動村里長、鄉鎮市民代表會、鄉鎮市長、縣市議會、縣市長及省市議會選舉，除了省級長期實施半自治選舉（省主席官派），迄83年完成推動省長民選，全臺灣地區已全面實施自治選舉近60年。此外，在83年地方自治二法，亦即省縣自治法及直轄市自治法完成立法之後，就地方自治法制化而論，臺灣地方自治完成法制化的歷史，迄今亦不過15年。換言之，臺灣地方制度及地方自治的發展，尚有一段漫長的改革工程。雖然說臺灣實施地方自治已近60年，但事實上臺灣實施地方自治仍然長期處在自治選舉的發展階段，地方的自治權仍然處在執行中央委辦事項，與執行中央法規命令與及中央預算的半自治權時代。直言之，中央行政與立法機關仍然藉著地方制度法、財政收支劃分法，預算的控制及規範中央各部會的法律與法規解釋權，緊密地支配與控制地方政府。然而歐美與日本等民主先進國家，不但分別在上世紀初與二次戰後，陸續發展與演化地方自治權，透過組織權、立法權、人事權與財政權等的不斷下放，實施真正的分權自治。甚至在全球化與國際化的浪潮之下，為了提高地方的競爭力與永續發展，積極發展行政區域重劃、區域政府（議會或機構組織）、府際合作、跨域管理；從單域自治進入跨域自治；從孤立自治步入協力自治；從行政（政府）治理步入公共治理與公民治理；從公共管理步入公共服務的地方自治時代。本文即在探討我國地方自治的發展歷程，以及這些發展歷程與世界主要先進國家地方自治發展的落差，進而探討及分析我國未來有待變革的自治工程與發展方向。貳、我國地方自治與自治制度的發展階段一、日治時期（民國34年以前）臺灣的地方自治的歷史可追溯至明鄭時期前後，大量漢人遷移來臺，在臺灣建立起獨特的漢文化移民社會。而真正具現代民主化意涵的地方自治制度，則發軔於日治時期。第一次大戰結束後民族自決與民主自由的思潮席捲全球，而在當時的臺灣則因為殖民母國有計畫性的教育普及化使得整體社會的知識水平提升，在外部民族自決思潮與以及內部人民知識水平提升的兩大因素之下，在數度武裝抗日未果及殖民統治力量逐漸穩固之後，臺灣知識菁英進而轉向以社會運動及政治運動的途徑。當時在「臺灣文化協會」、「臺灣民眾黨」及「臺灣地方自治聯盟」等政治運動團體的努力之下，24年進行了臺灣史上第一次民主選舉（陳陽德、謝秉憲，2007：35-39）。而日本政府在戰爭、經濟、本土政治以及殖民地統治穩定的壓力之下，亦有限度地開放臺灣地方自治，並修訂地方制度，設置臺灣議會，並允許規制範圍內的自治選舉活動。儘管當時臺灣的地方自治是殖民母國對殖民地消極弛禁以鞏固其在殖民地統治正當性的手段，但確實是臺灣史上首次施行法制化的地方自治制度，在往後臺灣落實具現代化民主意涵的地方自治具有重大的開端意義。46我國地方制度的改革工程二、國民政府時期至解嚴（民國34-77年）34年國民政府撤退來臺，12月臺灣行政長官公署公布了「臺灣省各級民意機關成立方案」，作為臺灣省各級議會成立的依據。由於當時臺灣久經日本統治，國民政府一方面因為民眾民主教育有待加強，一方面為了便於統治，選舉的方式主要是採用間接選舉。35年12月，全省村里民大會首先成立，以間接選舉的方式選舉鄉鎮市區民代表，組成鄉鎮市區民代表會，再由鄉鎮市區民代表及職業團體（主要是農會），選出縣市參議員，成立省參議院。此一時期的地方自治，主要是依據臺灣省政府頒布之『臺灣省各縣市實施地方自治綱要』等14種行政命令而推行地方自治，不論是縣長、議員、以至鄉長、代表、村里長，均由人民直接秘密投票選出。由於初期推動地方自治選舉時，所有候選人均需爭取國民黨的支持，因此在競選過程中，各種勢力的競逐導致地方派系的形成。其中，農會、水利會、合作社、仕紳家族等組織便成為派系的主導者。35年5月1日臺灣省參議院成立，主要是依據國民政府頒布的「省參議院組織條例」，該條例自33年12月公布後，經過36年7月、12月及38年1月三度修正。省參議院由縣市參議院間接選舉產生，每縣市一個名額，並採用遴選遞補制度。35-39年之間，是國共內戰昀激烈期間，當時省參議院的職權共有七項，包括：建議省興革事項；議決有關人民權利義務之省單行規章事項；審議省經費支出之分配事項；議決省政府交議事項；聽受省政府施政報告及向省政府提出詢問事項；接受人民請願事項及其他法律賦予之職權。這些職權曾經多次擴充，然這些擴充主要是針對省政府發生制衡的權限之爭時，必須訴諸於行政院裁定，參議會失去了昀後有效制衡行政機關的力量，同時行政院卻握有絕對控制參議院的解散之權（鍾起岱，2009：67）。臺灣於39年《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》公布後，即開始嘗試實施地方自治。但在當時的時代背景下，我國憲法無法正常運作，政府並未依據中華民國憲法第108條第2項第1款制定「省縣自治通則」，以作為實施地方制度的準據法（紀俊臣，2006：3）。34-83年之間，一直是以行政命令的方式辦理地方自治，雖有自治之名，但實質上憲法所賦予的自治權卻遭受重大的限制。省以中央代理人的身分，是當時的施政中心，省、縣市定位不明，縣市地位低落，不足以向中央抗爭。40年代初期，參議會積極建議，臺灣行政區域劃分應與地方自治同時實施。由於當時「省縣自治通則」尚未立法通過，因此40年9月行政院公布「臺灣省臨時省議會組織規程」及「臺灣省臨時省議會選舉罷免規程」，仍由縣市地方議會選舉省議員，採用間接選舉方式。並於40年11月18日舉行了第一次臺灣省臨時省議會，任期2年。其後，為配合第二屆縣市長選舉合併舉行，故將第一屆延長半年，43年第二屆臨時省議會選舉乃採各縣市公民直接選舉並採候補制度，任期由2年延長為3年。此後中央為尊重民意，提47本期專題3342009.08高省級民意機構之職權，行政院遂於48年6月24日以行政命令改稱臺灣省議會，即將臨時省議會第三屆第五次大會改稱為臺灣省議會第一屆第一次大會（陳進興，1995：45，轉引自鍾起岱，2009：68）。臺灣省議會之法令依據為「臺灣省議會暫行組織規程」，中央政府對於地方事務基本上由臺灣省政府總攬，這段期間，雖然進行縣市長的直接選舉，但因為禁止候選人間的競選聯盟與禁止新政黨的成立，結果造成全省23縣市的縣市長當選人均為國民黨，國民黨提名等於當選保障，形成以黨領政的威權指導關係（鍾起岱，2009：68）。在臺灣縣市長開放直選之後，國民黨雖然採取相關的保障策略，但當時第一省轄市臺北市，卻屢由黨外人士當選。56年國民黨技巧性的將臺北市升格為直轄市，使臺北市重新被執政當局掌控。58年又擴大臺北市範圍，將原屬於臺北縣的景美、木柵、南港、內湖等4鄉鎮及原屬於草山管理局的士林及北投等兩鎮劃入臺北市，臺北市由10個行政區增加到16個，直到88年再重劃為12個。68年高雄市在相同的考慮下，也升格為直轄市，此舉大大的強化中央的控制能力，但卻也同時削弱臺灣省政府的控制權力。而作為當時臺灣地方昀高民意機關的臺灣省議會，共歷10屆，至87年12月20日因精省裁撤，前後長達52年餘之久（鍾起岱，2009：69）。三、解嚴後憲改到精省（民國77-86年）80年代臺灣政治經歷解嚴、解除黨禁、報禁等去威權體制的發展，推進了民主化的進程。在83年以前，除省長及直轄市長以外，其餘縣、鄉鎮市等行政首長與省、縣議會議員均由人民投票選舉產生。77年1月隨著蔣經國總統的逝世，臺灣進入另一個新的世代，79年國是會議召開，展開了第一、二階段憲政改革，臺灣省議會成功的獲得省主席任命的同意權。由於省、縣市衝突持續升高，省市長民選成為必然的結果。81年5月28日，總統依據第二屆國民大會臨時會所通過之憲法增修條文，公布憲法增修條文。其中第17條規定排除憲法100條第1項第1款、第112條、第115條及第122條之限制，省、縣地方制度的內容及法律依據。而此次憲法第17條之增修對地方自治的意義，包含下列幾點（蔡秀卿，2009：44-45）：（一）憲法創設地方自治之基本法之授權規定，以取代無法制定的「省縣自治通則」由於中華民國憲法所設計的省縣自治通則長年在臺灣無法制定，而地方自治之基本法之制定又是地方自治法制化的重要一步。因而憲法第17條之增修乃創設地方自治基本法之授權規定。（二）依據大法官釋字第260號解釋意旨，在憲法上另行創設地方自治團體之立法權大法官釋字260號解釋否定省之立法權，認為地方之立法權是來自於中央法律創設賦予。然而，本於地方自治團體之立法權是自治權之核心部分，於是乃依據該號解釋之意旨，除創設地方自治之基本法授權規定外，並具體規定該地方自治之基本法之內容應包括省及縣之立法權，因此此次增修條文再次48我國地方制度的改革工程肯定省及縣的立法權。（三）仍然維持省縣之二層級制度本條文規定之地方制度層級，仍採用憲法原來第11章之二層級制度架構，並沒有加入鄉（鎮、市）。因此，仍然維持既有的憲法上之地方自治團體僅有省（市）及縣（市）而已，至於鄉（鎮、市）仍然不是憲法上保障之地方自治團體。因此，81年5月總統公布憲法增修條文，第17條（現已修定為第8條）明定「省縣地方制度，以法律定之」，內政部據此研擬「省縣自治法」與「直轄市自治法」草案並經立法院完成三讀，總統於83年7月29日公布施行，確立地方自治法制基礎。「省縣自治法」與「直轄市自治法」二法對於臺灣地方自治發展具有重大意義，其影響主要包含下列幾方面（蔡秀卿，2009：46-47）：（一）開啟臺灣法律自治的開端過去40餘年來，臺灣所實施之地方制度並沒有法律依據，只是行政院、省政府、內政部之行政命令下之地方制度，地方制度可說尚未法制化。而「省縣自治法」與「直轄市自治法」二法的制定可說是臺灣地方自治法史上昀早的地方自治之基本法，開始地方自治法制化之時代。（二）將鄉（鎮、市）正式定位為法律上之地方自治團體省縣自治法上雖然沒有關於地方自治團體之概念或定義之規定，但是從第1條規定鄉（鎮、市）自治、第2條規定鄉（鎮、市）為法人、第14條規定鄉（鎮、市）自治事項、第17條規定鄉（鎮、市）民代表會代表之選舉產生、第20條規定鄉（鎮、市）代表會之職權等，可以推知鄉（鎮、市）為地方自治團體。（三）「省縣自治法」與「直轄市自治法」二法後來成為「地方制度法」之雛形「省縣自治法」與「直轄市自治法」內容近似，其主要架構也成為88年1月25日制定公布之「地方制度法」的雛形。而二法亦在地方制度法公布後於88年4月14日廢止。83年7月28日第二屆國民大會第四次臨時會議通過的憲法增修條文，明訂「省設省政府，置省長1人，縣設縣政府，置縣長1人，省長、縣長分別由省民、縣民選舉之」（第10條），將主席改為省長。83年12月3日，依照憲法「普通、平等、直接、無記名」之規定，產生了臺灣省第一屆省長暨臺北、高雄兩院轄市長，83年臺灣自治史開啟的省長市民選制度，使得省市長具有民意基礎，但省長民選的結果卻又加重葉爾欽效應的疑慮，83年宋楚瑜先生以空前412萬的票數當選第一屆的臺灣省長，但由於宋楚瑜的角色由官派省主席，一躍而為民選省長，與當時沒有直接民意基礎的總統出現微妙的變化，形成葉爾欽效應的發酵（鍾起岱，2009：70）。但實施一次之後，86年7月18日第三屆國民大會第二次會議所修改的憲法增修條文，又把省政府組織改為「省設省政府，置49本期專題3342009.08委員9人，其中1人為主席，均由行政院院長提請總統任命之」。「省設省諮議會，置諮議會議員若干人，由行政院院長提請總統任命之」。（第9條），其主要的職權只是「承行政院之命，監督縣自治事項」，但特別規定「臺灣省政府之功能、業務與組織之調整，得以法律為特別之規定」（均見憲法增修條文第9條）。現訂有臺灣省政府功能業務與組織暫行條例。由於「省縣自治法」及「直轄市自治法」係以「重省市，輕縣市，無視鄉鎮市」為法制基本架構，形成面積占主權有效行使國土98%，人口占國家80%的臺灣省，在省長民選後其政治聲望有直逼民選總統之可能，遂在「確立中央決策地位，提升國家競爭力，強化服務行政效