历史文化名城名镇名村保护条例释义

-1-《历史文化名城名镇名村保护条例》释义第一章总则本章共六条，主要规定了《条例》的立法目的、适用范围，历史文化名城、名镇、名村保护的基本原则，历史文化名城、名镇、名村保护资金，历史文化名城、名镇、名村保护和监督管理体制，历史文化名城、名镇、名村保护的激励机制；总则在整个《条例》中起着统领的作用，集中反映了《条例》的立法精神和宗旨，是整个《条例》制度安排的中体现，因此，学习和掌握《条例》，首先应该理解和领会总则的各条规定。第一条为了加强历史文化名城、名镇、名村的保护与管理，继承中华民族优秀历史文化遗产，制定本条例。[释义]本条是关于《条例》立法宗旨的规定(一)关于《条例》的立法宗旨历史文化名城、名镇、名村是我国历史文化遗产的重要组成部分。切实保护好这些历史文化遗产，是保持民族文化传承、增强民族凝聚力的重要文化基础，也是建设社会主义先进文化、深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求。改革开放以来，我国历史文化名城、名镇、名村的保护工作取得了很大的进展。自1982年至今（注：2008年），全国共公布了109个中国历史文化名城、85个中国历史文化名镇、72个中国历史文化名村，对继承和弘扬中华民族优秀传统文化，发挥了积极的作用。但是，随着国民经济和社会的发展，各地城镇化进程明显加快，建设量大面广，历史文化名城、名镇、名村的保护工作也面临一些亟待解决的问题。一是，由于保护措施不力，管理不到位，过度开发和不合理的利用，许多重要历史文化遗产正在消失，传统格局和历史风貌遭到严重破坏。历史文化遗产是不可再生的珍贵资源。由于对严重影响和破坏历史风貌的行为没有明确的禁止性规定，不少历史文化名城、名镇、名村的传统格局和历史风貌遭到破坏。有的名镇、名村，从规划手法到建设模式，都盲目模仿大中城市的风格，忽视历史文化街区、村镇的空间格局、尺度和地方文化传统特色等问题，简单生硬地建大广场、修宽马路，严重影响了传统格局和历史风貌。有的地方不注重真实历史文化遗存的保护，拆真建假，大搞“仿古街”等假古董，一些重要的历史建筑却被拆毁，严重破坏了历史文化遗产的真实性和完整性。有的历史建筑所有权人或者使用权人随意改变历史建筑的结构、使用性质，-2-或者擅自对历史建筑进行外部修缮装饰、添加设施，不仅影响历史建筑本身的结构安全和建筑特色，而且容易影响其所在街区或村镇的历史风貌。二是，保护规划的编制、修改工作滞后，规划缺乏科学性和合理性，权威性不够。一方面，保护规划的编制和修编工作滞后于开发、建设活动，致使规划失去效用。目前，仍有一些历史文化村镇由于经费所限，没有及时编制保护规划，在保护整治和建设发展中缺少必要的依据，随意性大。另一方面，保护规划缺乏科学性和合理性。有的规划内容深度不够，忽视对历史文化名城、名镇、名村的整体保护，往往只注重“点”的保护，而忽视“线”和“面”的保护，导致传统格局和历史风貌遭到破坏。另外，保护规划的编制、审批、调整程序不完善，规划的权威性不高，随意变更规划的现象十分严重。三是，市政基础设施落后，历史建筑年久失修，居住环境差，甚至存在很大的安全隐患。在一些历史文化名城、名镇、名村，道路、供水、排水、供电等市政基础设施落后，给排水、供电等基础设施陈旧简陋，不能满足人们日常生活的需要，甚至存在很大的安全隐患。不少历史文化名城、名镇、名村对自身拥有的历史建筑底数不清，对历史建筑的种类、数量、年代、工艺、材料等基本信息没有建立档案，导致在保护管理中缺乏科学的安排，影响了历史建筑的挂牌保护和宣传展示工作的开展。很多历史建筑年久失修，随时都有倒塌的可能，而且维修责任不明确，这为保存其完整性带来了困难。有的地方经济能力有限，无法承担对历史建筑修缮的补贴，加之按照传统工艺和形式进行修缮成本较高，一些极有科学艺术价值的历史建筑坍毁，造成了无法挽回的损失。四是，对于破坏传统格局、历史风貌和历史建筑的违法行为，缺乏相应的法律责任。目前，由于对于破坏传统格局、历史风貌和历史建筑的违法行为，缺乏相应的法律责任予以规范。所以亟需制定相应的法律责任，加大处罚力度，严格追究有关地方人民政府及其行政管理部门的违法责任。为了解决历史文化名城、名镇、名村保护工作中存在的问题，加强保护工作，改变我国历史文化名城、名镇、名村保护滞后、管理薄弱的状况，原建设部会同国家文物局，在总结历史文化名城、名镇、名村保护实践经验的基础上，草拟了《条例》送审稿，于2003年报请国务院审议。国务院法制办收到此件后，多次征求了发展改革委、财政部、文化部、文物局等部门和北京、上海、四川、安徽等地方人民政府以及多位专家的意见，先后赴浙江、江苏实地听取意见，并召开专家论证会和部门协调会。为-3-了充分听取各方意见，国务院法制办还征求了所有已公布的历史文化名城（注：镇江市也参与该条例的讨论，应该认真履行）和部分历史文化名镇、名村的意见，并经国务院领导同志同意，向社会公开征求了意见。各方面意见普遍认为，历史文化名城、名镇、名村是珍贵的历史文化遗产，也是不可再生的资源，制定《条例》，加强立法保护是非常必要和迫切的。同时，也提出了一些修改意见和建议。国务院法制办会同原建设部、国家文物局对这些意见和建议进行了认真分析研究，对《条例》草案又作了进一步的修改、完善。2008年4月2日，经国务院第三次常务会议审议通过《条例》，自2008年7月1日起施行。(二)关于《条例》的立法依据《条例》的立法依据是《文物保护法》《城乡规划法》。1982年国务院公布了我国第一批24个历史文化名城名单。同年，《文物保护法》对历史文化名城保护作了规定。2002年修订《文物保护法》时增加了历史文化名镇、名村保护的内容。这是对文化遗产保护概念从认识到实践的一个新发展。由于保护工作与城乡建设密切相关，《城乡规划法》对历史文化名城、名镇、名村保护也作了原则规定。《文物保护法》《城乡规划法》确立了历史文化名城、名镇、名村保护制度，并明确授权国务院制定具体办法。其中，《文物保护法》第十四条规定：“保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城市，由国务院核定公布为历史文化名城。保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村庄，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布为历史文化街区、村镇，并报国务院备案。历史文化名城和历史文化街区、村镇所在地的县级以上地方人民政府应当组织编制专门的历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划，并纳入城市总体规划。历史文化名城和历史文化街区、村镇的保护办法，由国务院制定。”第六十九条规定：“历史文化名城的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的，由国务院撤销其历史文化名城称号；历史文化城镇、街道、村庄的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的，由省、自治区、直辖市人民政府撤销其历史文化街区、村镇称号；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”《城乡规划法》第三十一条规定：“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。”-4-第二条历史文化名城、名镇、名村的申报、规划、保护，适用本条例。[释义]本条是关于《条例》适用范围的规定。历史文化名城、名镇、名村的申报与批准，适用本条例。保护历史文化名城、名镇、名村的前提是确定哪些属于历史文化名城、名镇、名村。历史文化名城、名镇、名村的确定需要经过申报和批准两个环节。《条例》第二章对历史文化名城、名镇、名村的申报条件、程序、资料以及审查主体、程序等作了明确规定。历史文化名城、名镇、名村的规划，适用本条例。《条例》第三章对历史文化名城、名镇、名村保护规划的组织编制主体、规划内容与期限、审批程序、公布与修改程序、实施监督等作了：详细规定。历史文化名城、名镇、名村的保护，适用本条例。《条例》第四章对历史文化名城、名镇、名村的保护原则、保护措施、监督管理、禁止行为等作了明确规定。第三条历史文化名城、名镇、名村的保护应当遵循科学规划、严格保护的原则，保持和延续其传统格局和历史风貌，维护历史文化遗产的真实性和完整性，继承和弘扬中华民族优秀传统文化，正确处理经济社会发展和历史文化遗产保护的关系。[释义]本条是关于历史文化名城、名镇、名村保护基本原则的规定。本条是关于历史文化名城、名镇、名村保护解百纳原则的规定。在历史文化名城、名镇、名村保护工作中，应当坚持以下基本原则。(一)科学规划历史文化名城、名镇、名村保护规划是历史文化名城、名镇、名村保护与监督管理工作的前提和依据。保护规划是驾驭历史文化名城、名镇、名村保护和监督管理工作的基本依据，是在一定空间和时间范围内对各种规划要素的系统分析和统筹安排。制定规划是一项综合性、政策性和技术性很强的工作，只有一个科学的、切实的规划才能使历史文化名城、名镇、名村保护工作适应社会发展的需要，才能真正成为保护和监督管理的依据。我国历史文化名城、名镇、名村类型多，涉及的国土面积大，差异也很大。因此，制定一个科学的规划，应当对历史文化名城、名镇、名村的资源、环境、历史、现状、经济社会发展态势等进行充分研究，正确处理城乡建设与历史文化保护的关系，明确保护原则和工作重点，制定严格的保护措施。为了规范保护规划的编制、审批和修改，解决当前实践中存在的突出问题,《条例》第三章明确了保护规划的组织编制、规划内容和审批程序，强化了保护规划的权威性，并明确了修改程序。-5-(二)严格保护历史文化遗产是不可再生的珍贵资源。随着经济全球化趋势和现代化进程的加快，我国的文化生态正在发生巨大变化，历史文化遗产及其生存环境受到严重威胁，不少历史文化名城、名镇、名村、古建筑、古遗址及风景名胜区整体风貌遭到破坏。由于过度开发和不合理利用，许多重要历史文化遗产消亡。在历史文化遗存相对丰富的少数民族聚居地区，由于人们生活环境和条件的变迁，民族或区域文化特色消失加快。因此，必须把严格保护作为历史文化名城、名镇、名村保护工作的基本原则。历史文化遗产的不可再生性决定了必须将保护放在第一的位置。只有在严格保护好历史文化遗产的前提下合理利用，才可能实现历史文化名城、名镇、名村的可持续发展。《条例》第四章关于“保护措施”的规定，是严格保护原则的集中体现。(三)保持和延续其传统格局和历史风貌历史文化名城、名镇、名村的传统格局和历史风貌，是其历史文化价值的集中体现。因而，保护历史文化名城、名镇、名村必须保护其传统格局和历史风貌。其中，传统格局是指历史形成的由街巷、建筑物、构筑物本身特征结合自然景观构成的布局形态。主要构成要素包括轴线、道路、水系、山丘等。例如北京的凸字型格局及中轴线。历史风貌是指反映历史文化特征的城镇、乡村景观和自然、人文环境的整体面貌。按照这一原则，对反映名城、名镇、名村特色的整体的空间尺度和周边环境要素应当予以保护，要突出相应的保护原则和具体的保护要求。例如，对历史风貌保存完好的历史文化名城应当确定更为严格的历史城区的整体建筑高度控制规定；历史文化街区增建设施的外观、绿化布局与植物配置应当符合历史风貌的要求。与本条规定相呼应，《条例》第四章对传统格局、历史风貌的保护措施作了具体的规定。(四)维护历史文化遗产的真实性和完整性这一原则可以从两方面来理解：一方面，要保护历史文化遗产的真实性(原真性)。保护历史文化遗产，应当保护历史文化遗存真实的历史原物，要保护它所遗存的全部历史信息，整治要坚持“整旧如故，以存其真”的原则。修补要用原材料、原工艺、原式原样，以求达到还其历史本来面目。多年来，在一些历史文化名城、名镇、名村中，把重建、恢复一些古建筑，修庙造塔，或是修建仿古街道，也认为是一种保护。实际上，这是对保护的误解，违背了维护历史文化遗产真实性原则。因为新建的仿古建筑不含有历史的信息，同时也给人错觉，冲淡和影响了对真正历史遗存的保护。另一方面，要保护历史文化遗产的完整性。一个历史文化遗存是连同其环境一同存在-6-的，保护不仅是保护其本身，还要保护其周围的环境，特别是对于城市、街区、