交通运输安全生产双重预防控制机制及制度解读1208

交通运输部安全质量监督司陈佳元交通运输安全生产双重预防控制机制及制度解读行业发展岗位责任个人发展减少事故尽职免责主要内容风险管理办法、隐患治理暂行办法和辨识评估基本规范等制度解读背景及依据安全生产双重预防机制总体思路当前工作几个具体建议背景及依据1.1现阶段交通运输安全生产风险持续加大交通运输安全生产风险不断增大：交通运输总量巨大；基础设施继续增长;交通工具动态特性；非传统安全压力越来越大；新业态的快速迭代；2013-2016年较大以上等级交通运输安全年生产事故情况背景及依据2013年2014年2015年2016年较大以上事故总量事故数量212.5223178162死亡人数10511045857735较大事故事故数量194215168.5156死亡人数837897720640重大事故事故数量134.59.55死亡人数1486813760特别重大事故事故数量0201死亡人数0980352013-2016年较大以上等级交通运输安全年生产事故情况背景及依据今年以来，道路运输安全生产更趋严峻，截止目前，全国共发生9起重特大道路交通安全事故。其中：1起特别重大事故、6起重大道路运输事故，2起与城乡公交有关的重大事故。此外，11月15日安徽发生一起因团雾导致70余辆受损，18人死亡，11人重伤。近年水上交通安全生产形势较好，但是重特大事故风险较大。背景及依据从统计来看，近年来，安全生产形势保持了总体稳定，但是重特大事故没有得到有效遏制，仍然多发，社会关注度越来越高，责任追究越来越严厉，安全监管压力越来越大。当前交通运输安全生产形势当前交通运输安全监管工作特点：管理方式落后（开会、文件、运动式保姆式监督检查）责任不落实（监管、企业主体责任，不规范）缺乏有效手段（开会发文搞检查？严执法？标准化？失信惩戒？）背景及依据这些问题不仅仅表现在交通运输行业，也是全国安全生产领域的共性问题。党中央国务院高度重视安全生产工作，针对这些突出问题和制约，在顶层设计方面也在不断研究、完善，明显方向和任务。背景及依据国家顶层设计2012年，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确要求健全公共安全体系，深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系。这是党中央国务院首次提出安全生产风险管理和隐患治理双重预防体系建设的思路。背景及依据国家顶层设计2014年，新《安全生产法》明确要求生产经营单位对重大安全生产事故隐患、重大危险源报有关部门备案，负有安全生产监督管理职责的部门要制定相关标准，实施监督管理，明确要求强化和落实生产经营单位的主体责任。背景及依据国家顶层设计2016年4月28日和10月9日国务院安委办分别印发了《关于印发标本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》和《关于实施遏制重特大事故工作指南构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制的意见》，系统对安全生产双重预防机制进行部署。背景及依据2016年12月中共中央国务院印发的《关于推进安全生产发展领域改革发展的意见》也从加强安全风险管控和隐患治理监督机制两个方面对建立安全预防控制体系作了系统部署。改革发展意见加强基础保障能力健全责任制改革监管监察体制建立预防控制体系推进依法治理背景和依据我部前期工作自2012年起，部属各科研院所开始研究安全生产风险管理的原理，交通运输安全生产风险管理机制、各领域致险因素，2014年6月，部印发《交通运输部关于推进安全生产风险管理工作的意见》，明确交通运输系统要把推进安全生产风险管理工作作为落实党中央国务院决策部署。二、研究过程背景及依据全国风险管理试点工作2015年2月，部安委会下发《关于开展安全生产风险管理试点工作的通知》；试点任务：建立健全安全生产风险管理系列工作制度，制定区域风险源等级划分标准，形成安全生产风险源辨识、评估、管控、监督工作机制。试点单位28家。试点时间：2015年6月到2017年12月。背景及依据2.2全国风险管理试点工作29%71%行业管理部门行业企业18%14%14%11%11%7%7%3%3%4%4%4%上海江苏浙江辽宁河北广东湖北四川贵州山西天津山东背景及依据2.2全国风险管理试点工作背景及依据《办法》和《基本规范》制定部于2015年着手研究制定《风险管理办法》2017年3月22日部务会审议通过，4月27签发。截止目前，其他部委和行业均未出台相关规定。2016年着手研究《交通运输安全生产风险辨识评估管控基本规范》，2017年4月完成全国征求意见工作，2017年9月提交司长审查。背景及依据双重预防机制总体思路平安交通安全体系建设科技兴安体系法规责任预防保障宣教国际化人机物法环指导监督执法标准化、信用技防双重预防机制总体思路科技防范双重预防机制总体思路双重预防机制风险管控隐患治理指导监督执法行业、区域风险业务安全微观融合到2020年，基本建立交通运输安全生产风险分级管控和隐患治理双重预防体系，形成企业安全生产风险管控和隐患治理长效工作机制，实现重大安全生产风险管控和重大事故隐患治理“清单化”“信息化”“闭环化”动态可追溯管理，推动安全生产工作向“系统化、规范化、精准化”转变，全面提升企业安全管理水平和管理部门安全监管能力，科学防范和有效遏制交通运输重特大事故。工作目标双重预防机制总体思路制度体系制定《公路水路行业安全生产风险管理暂行办法》、《公路水路行业安全生产事故隐患治理暂行办法》，明确相关责任、分类分级基本原则、生产经营单位履责要求以及管理部门监督检查方式、程序和责任追究内容等。各地各部门结合本地区实际、本行业领域特点，细化安全生产风险分级管控和隐患治理制度。主要任务双重预防机制总体思路标准体系制定《公路水路行业安全生产风险辨识评估基本规范》，分领域编制安全生产风险和事故隐患等级划分标准或指南。主要任务双重预防机制总体思路运行机制规范生产经营单位风险辨识、评估、管控和重大风险源报备，以及隐患排查、建档、督办、整改、销号、告知、奖惩等内容和程序，建立隐患排查、整治及验收的闭合管理机制，并依法依规建立管理部门监督抽查和跟踪督办工作机制。主要任务双重预防机制总体思路技术保障加快信息平台建设，提升信息化水平，注重关键安防技术装备研发和推广应用，及时制修订法规标准，研究制定淘汰落后和推广先进适用安全技术装备目录，通过法律、标准、政策、市场等多种手段，推动、引导生产经营单位技术装备升级改造和加强主动安全防控技术应用。积极探索运用大数据、信息化、智能化等新技术新手段，解决实施过程中存在的问题。主要任务双重预防机制总体思路关于安全生产风险与危险源的区分安全生产法对重大危险源的定义相对过窄，没有包含交通运输行业可能发生重特大事故的人员密集场所、重要基础设施等安全监管对象，国务院安委办近期印发的遏制重特大事故工作“指南”和“意见”中将危险源的概念进行了拓宽并确定为安全生产风险。《办法》采用了安全生产风险的表述，保持了与国务院安委办文件一致，同时尽可能避免提出新概念、新名词。几点说明关于安全生产风险和事故隐患的定义区分根据《安全生产法》和国务院安委办有关文件精神，结合相关单位的研究，《办法》对安全生产风险和事故隐患进行了区分和定义。安全生产风险是生产经营过程中发生安全生产事故的可能性，具有客观（不可消除）、可识别和可控性。事故隐患是生产经营活动单位违法违规可能导致安全生产事故发生的人的不安全行为、物的不安全状态、场所的不安全因素和管理上的缺陷。几点说明关于有关工作责任的界定。第一，根据《安全生产法》有关规定和国务院安委办相关文件要求，生产经营单位是安全生产风险管理和事故隐患排查治理的实施主体。管理部门重点监管重大风险管控行为，并加强生产经营单位风险管理工作的指导管理部门重点对生产经营单位重大事故隐患治理工作的监督与执法，督促生产单位严格落实事故隐患排查治理的法定责任，对事故隐患排查治理不力的应依法予以处罚。几点说明关于有关工作责任的界定。第二，《办法》在不改变法定责任的基础上，对相关管理部门监督管理责任进行了界定，明确交通运输管理部门的职责主要是指导管辖范围内事故隐患治理和风险管理工作，包括制定有关政策、标准和工作措施；属地负有安全生产监督管理职责的交通运输管理部门负责隐患治理和重大风险管控工作的监督，督促生产经营单位落实重大事故隐患和重大风险的治理、管控和报备。为指导和促进各级管理部门履职尽责、尽职免责，《办法》对相关监督管理责任落实要求尽可能的进行了具体化和量化。几点说明关于有关工作责任的界定。第一，根据《安全生产法》有关规定和国务院安委办相关文件要求，在安全生产风险管理方面，明确生产经营单位是实施主体，应严格落实重大风险的辨识、评估与管控责任，积极推进重大风险以外的安全生产风险管理。管理部门重点监管重大风险管控行为，并加强生产经营单位风险管理工作的指导。在事故隐患治理方面，明确生产经营单位是责任主体，应依法依规及时有效排查治理各类安全生产事故隐患，对事故隐患排查治理不力的应依法予以处罚。管理部门重点对生产经营单位重大事故隐患治理工作的监督与执法，督促生产单位严格落实事故隐患排查治理的法定责任。几点说明关于有关工作责任的界定第二，《办法》在不改变法定责任的基础上，对相关管理部门监督管理责任进行了界定，明确交通运输管理部门的职责主要是指导管辖范围内事故隐患治理和风险管理工作，包括制定有关政策、标准和工作措施；属地负有安全生产监督管理职责的交通运输管理部门负责隐患治理和重大风险管控工作的监督，督促生产经营单位落实重大事故隐患和重大风险的治理、管控和报备。为指导和促进各级管理部门履职尽责、尽职免责，《办法》对相关监督管理责任落实要求尽可能的进行了具体化和量化。几点说明公路水路行业安全生产风险管理暂行办法第二条【适用范围】本办法适用于公路水路行业安全生产风险辨识、评估、管控及其监督管理工作。第三条【实施主体】从事交通运输生产经营活动的企事业单位（以下简称“生产经营单位”）是交通运输生产经营活动安全生产风险管理的实施主体，应依法依规建立健全安全生产风险管理工作制度，开展本单位管理范围内的风险辨识、评估等工作，落实重大风险登记、重大危险源报备和控制责任，防范和减少安全生产事故。安全生产风险管理暂行办法重点条款第四条【监督责任】交通运输部指导全国公路水路行业安全生产风险管理工作。地方交通运输管理部门和有关部属单位指导管辖范围内安全生产风险管理工作。属地负有安全生产监督管理职责的交通运输管理部门具体负责管辖范围内生产经营单位重大风险辨识、评估与管控的监督管理工作。安全生产风险管理暂行办法重点条款第六条【风险定义】公路水路行业安全生产风险（以下简称“风险”）是生产经营过程中发生安全生产事故的可能性。第七条【分类】风险按业务领域分为道路运输、水路运输、港口营运、交通工程建设、交通设施养护工程和其他等六个类型。每个类型可按照业务属性分为若干类别。安全生产风险管理暂行办法重点条款第九条【分级原则】重大风险是指极易导致重特大安全生产事故的风险。较大风险是指一定条件下可能导致重特大安全生产事故的的风险。一般风险是指可能导致较大安全生产事故的风险。较小风险是指可能导致一般安全生产事故的风险。以上同时满足两个以上条件的，按最高等级确定风险等级。安全生产风险管理暂行办法重点条款第十条【分级标准】各有关业务重点领域的风险等级判定指南由交通运输部另行发布。第十一条【辨识手册】生产经营单位应针对本单位生产经营活动范围及其生产经营环节，按照相关法规标准要求，编制风险辨识手册，明确风险辨识范围、方式和程序。安全生产风险管理暂行办法重点条款第十二条【辨识要素】生产经营单位风险辨识应针对影响发生安全生产事故及其损失程度的致险因素进行，致险因素一般包含以下方面：（一）从业人员安全意识、安全与应急技能、安全行为或状态；【人】（二）生产经营基础设施、运输工具、工作场所等设施设备的安全可靠性；【设施设备】（三）影响安全生产外部要素的可知性和应对措施；【环境】（四）安全生产的管理机构、制度、机制合规和完备性。【管理】安全生产风险管