对价格调节基金征集管理和使用的思考(九江市)

对价格调节基金征集管理和使用的思考价格调节基金是地方政府，特别是设区市一级人民政府根据《中华人民共和国价格法》的规定设立的，是在改革开放行程中探索价格放开条件下为加强市场调控、稳定价格、保障低收入群体生活的一个重要手段，也是有效贯彻国家强调的“米袋子”省长负责制、“菜篮子”市长负责制的保障供应、稳定市场、稳定价格的管理模式，为增强地方政府对市场物价宏观调控能力、稳定市场、平抑物价以及应付突发事件，提供了有效的强有力的手段，起到了地方财力不足的补充作用。一、价格调节基金的征集起源及现状。价格调节基金是上个世纪八十年中后期，在价格改革的过程中，为使城市职工的基本食品消费增加的支出，在价格变动时得到适当的补偿，为此国务院以国发[1988]23号文件下发了《国务院关于试行主要副食品零售价格变动给职工适当补贴的通知》，文件明确“为了防止主要副食品价格剧烈波动，大中城市要建立平抑副食品价格基金……基金来源可根据当地情况，多渠道筹集，具体办法由当地人民政府规定”。九江市人民政府正是遵循国务院这一文件精神和江西省人民政府有关文件的规定精神，于一九八九年研究出台了《关于建立市场价格调节基金制度的暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。一九九四年九江市人民政府根据《国务院关于积极稳妥地推进物价改革抑制物价总水平过快上涨的通知》第四条“各级人民政府为平抑市场物价已经安排的财政补贴，不得减少。已经建立了主要副食品价格调节基金的地区，要充分发挥基金的作用；尚未建立基金的地区要尽快建立起来”的文件精神，对原《暂行办法》进行了内容的充实和修改，出台了《九江市市场价格调节基金征集管理办法》（以下简称《管理办法》）。后来又因为法律依据发生了变化，《江西省市场调节价格监督管理条例》（1996年6月1日起施行）、《中华人民共和国价格法》（1998年5月1日起施行）的相继出台生效和具体情况发生了诸多变化，对《管理办法》作了二次大的修改完善，形成了现行的《管理办法》。《管理办法》对基金的征集、使用和管理都作出了比较详尽的规定，对于九江市本级基金征集起到了积极的作用，对辖区各县级基金的征集也起到了指导作用。征集的范围涵盖了在市城区域内从事生产、经营和服务的企、事业单位和个体工商户。九江的价格调节基金的征集也历经了收缴困难和收缴数额较少、经过工作的不断努力，收缴数额逐渐壮大、到入库数额有较大幅度提高的过程。价格调节基金征集的顺利实施，为提高政府平抑市场物价、扶持“菜篮子”生产、宏观调控市场、应对突发事件引起的价格波动和临时解决城市低保低收入群体生活困难等能力提供了可能，也为政府应对市场经济条件下，有效干预经济活动中出现的异常变动情况提供了可能。他们的主要做法是：（一）价格调节基金的征集以委托代征的形式进行，代征单位由最初的地税局、建设局、工商行政管理局、文化局、交通局、物价局和旅店业主，逐步集中为当前的地方税务局（各窗口）、交通运输局的公路运输管理所、出租车管理所，价格调节基金征集管理办公室直征。（二）价格调节基金的使用范围（《管理办法》规定）：一是用于平抑突发性的副食品价格的暴涨和节日期间的主要副食品价格；二是用于平抑人民生活必需品价格；三是用于保障“菜篮子”价格的基本稳定，如扶持蔬菜生产基地的建设等；四是用于扶植建立与人民生活密切相关的副食品专项物资储备；五是用于扶持旅游经济的发展。但实际工作中主要是在春节前给城市低保低收入群体发放生活补贴和扶持“菜篮子”工程建设。（三）在价格调节基金管理上，专门成立了九江市市场价格调节基金领导小组，由政府分管物价的领导任组长，由物价、财政、税务、工商、农委、经委、审计、人民银行等部门的负责同志为成员单位组成。下设市场价格调节基金征集管理办公室，负责日常工作。基金委托代征单位征集，为同级财政非税管理，在银行设立专户储存，专款专用。经基金办审核，领导小组同意后报市政府批准后方可动用，财政、审计有权对基金的征集和使用情况进行监督。（四）对于单位和个人不按期缴纳基金的，由基金征管部门责令限期要求其补交应缴数额，逾期仍不缴纳的，可申请法院强制执行。二、价格调节基金征集、使用、管理过程中存在的问题。（一）征集工作存在的问题。由于省一级没有对价格调节基金征管工作进行立法或说统一的法规，都是各设区市出台规范性文件，所以导致缺乏法律依据和统一的征管办法，而且因为中央某部派驻赣办事处的文件，就能使当地政府的规范性文件被中央驻九江企事业单位视为一纸空文，任由采取什么协调协商措施，它们拒不缴交价格调节基金，即没有执行九江市人民政府的《管理办法》，并影响到对省属、市属企事业单位的征缴，导致大量基金没征集到位而流失，直接导致九江的价格调节基金征集总额偏低，也严重削弱了政府在紧急状态下干预和调控市场物价的能力。实际上早在一九九五年原国家计委财政部两部委联合以财综字[1995]159号《关于中央企事业单位缴纳地方行政事业性收费、基金问题的通知》文件就明确指出：“国家法律、法规、国务院文件以及财政部会同国务院有关部门制定的规章明确规定或授权地方人民政府征收的各种基金，涉及中央企事业单位应按法律、法规和国家有关规定执行。”这实质上对中央驻九江企事业单位缴纳地方的市场价格调节基金作了明确答复。但该文件只发至省一级，省有关单位并没有转发给各市县，而中央某部驻赣办事处，并未根据此文件精神更正它们此前所发文件内容，以致中央驻九江的企事业单位借财驻赣监字（1995）83号文件作挡箭牌，拒不缴纳地方政府的市场价格调节基金。（二）使用工作环节存在的问题。《管理办法》的第七条明确规定：市场价格调节基金主要用途，一是平抑突发性的副食品价格的暴涨和节日期间的主要副食品价格；二是平抑人民生活必需品价格；三是保障“菜篮子”价格的基本稳定；四是扶植建立与人民生活密切相关的副食品的专项物资储备；五是扶持旅游经济发展。而在实际工作中，没有做到全部的专款专用，且部分开支有意避开价格调节基金征集管理办公室，不经基金办审核，财政直接拨付该市的公交集团、商业管理、工商管理、文化等单位，用于弥补它们的经营亏损或经费不足，超出了《管理办法》规定的价格调节基金的使用范围。而且在实际使用方向方面也不广泛，一是扶持蔬菜生产，二是用于特困低保户和低收入群体重大节日生活补贴，三是在突发性自然灾害期间对城市困难群众的生活补助，没有严格按照《管理办法》的规定范围和方向使用，也没有考虑其他途径使库存基金保值增值措施。九江市本级到二〇一〇年底价格调节基金库存金额将近三千万元，全市基金库存余额肯定高于这个数，实际上这些库存基金余额躺在银行帐户上，成为各商业银行低成本的赚钱工具，而户主只能得到活期利息。（三）管理上存在的问题。《管理办法》的第八条第（四）款规定：“市场价格基金设专户存储，列入非税管理，专款专用。凡动用价格调节基金，须由使用单位提出申请，经基金办和财政部门共同审核，经市价格调节基金领导小组同意后，报市政府批准。”然而在实际操作中，那些超出《管理办法》规定使用范围的，根本不经过基金办审核，也不需要基金办的同意，事后只告诉一个数字。财政部门是实际操作者也是知道工作程序的，但为了省事或者嫌麻烦也就默认了，领导小组形同虚设，一年到头难得开一次会，政府分管领导也只是签个字，哪有精力去过问那些细节。三、几点思考。如前所述，问题是明显存在的，就看如何去解决，或者说有否解决问题的信心和决心。对此，笔者有几点思考，仅供商榷：（一）由省级人民政府制定出台《全省市场价格调节基金征集管理办法》，或提到更高层次，由省级人民代表大会常务委员会以法规的形式，研究制定出台《全省市场价格调节基金征集管理条例》（以下简称《管理条例》），对价格调节基金的征集、使用和管理作出原则性的规定，包括统一征集范围和对象、统一征集标准、统一减免征集的条件、统一使用范围和方向、统一使用审批程序和统一处罚措施。并规定在各级人民政府设立专职管理部门，以司其职。这就确立了价格调节基金征集管理工作的法律地位。各地可在《管理条例》的法规框架下，制定具体的管理办法或实施细则。（二）在价格调节基金的使用范围和使用方向上，应侧重于一是投资建设保障城市蔬菜供应的蔬菜生产基地，并因城市化进程的加快，城市人口迅速扩张和城区面积的扩大使市郊蔬菜基地减少而及时投资开拓建设新的蔬菜生产基地，补足种植面积。可对蔬菜生产环节以农业生产资料的方式补贴，含农膜、化肥、种子、大棚建设材料，也可对蔬菜收购现金直补。三是投资建设家禽农畜规模养殖基地，包括对育仔母猪和禽类孵化环节的直接经济补助，但对零星散养户不作这方面的生产扶持。在生产基地的肉禽蛋和蔬菜供应上，提倡基地与超市对接，减少中间流转环节、降低流通费用和中间商利润，以达到平抑市场平抑菜价的终极目的，使城市居民得到实惠、减轻他们的生活经济负担，也是使城郊农民实现在家门口自我就业劳动致富的良好途径，还是突遇自然灾害期间物流通道不畅之时，能借城郊运输便捷的优势，及时集中大量进城进卖场以缓解城市市场蔬菜供应紧张、平抑市场物价的有效手段和措施。（三）将每年年终结余的价格调节基金的百分之八十，用于投资国家债券、固定收益类金融产品等无风险投资理财，还可以进行一年以上三年以下的银行定期储蓄存款，以达到保值增值的目的。（四）在价格调节基金的征集、使用、管理各环节，由财政和审计分别监管，特别是在使用上，审计应建立跟踪监督制度，适时监管，每年年终必须适时进行审计，这类审计不需要委托，也不能由社会中介机构参与，这是政府审计部门的工作职责所在，必须是审计部门的职能科室方可进行审计，并出具审计报告，对政府负责，对价格调节基金征集、使用和管理各方负责。