案例分析：民航价格听证会

案例分析：民航价格听证会《中国民航国内航空运输价格改革方案》听证会于2003年7月15日在北京铁道大厦开举行。此次听证会，由国家发展和改革委员会依据相关的法规，邀请普通群众、经营者和专家学者共十五位消费者代表，对其机票价格改革方案进行公开论证。一．民航价格听证会举行的背景首先是近年来，民航票价管理一直不能令人满意。其次是我国民航运输业近年来市场规模不断扩大，旅客在构成上发生了很大地变化，市场竞争亦日趋激烈。再次是铁路春运价格听证会的成功举行。民航国内航空运输价格改革方案听证会就是在这种背景下诞生的。二．民航价格改革方案的内容这次运输价格改革方案的主要内容是：以调整后的平均每人公里0.75元人民币作为国内各航线基准价，允许航空运输企业在境内、外销售国内航线客票时，以基准价为基础，在上浮25%、下浮40%的幅度内确定具体价格。允许航空运输企业仍按1997年颁布的公布票价水平，作为境外销售国内航线票价的对外报价。由航空运输企业独家经营的航段，只实行票价上限管理，不规定下限。另外，航空运输企业还可在政府规定的幅度内，引入多级票价制度，即根据运输淡旺季、购票时限、人数、特定消费群体、航班时刻、机型等因素实行差别票价，需报民航总局、国家发展和改革委员会备案，并提前对外公布后才可执行。该方案的预期效果：一是在政府宏观调控下，逐步扩大民航运输企业定价自主权，通过合理竞争，优化资源配置；二是机票“明折明扣”，提高了消费者与航空公司之间的透明度，消费者可名正言顺地购买打折机票，保护了消费者的合法权益，机票销售代理商没有了市场；三是建立通过市场竞争形成的价格机制，鼓励航空公司降低成本，拓展航空运输市场。三．民航价格听证会所引发出来的问题1．政府该不该管民航价格？在这一点上，与会代表的意见还是比较统一的，即政府应该管。但是代表们又有一个疑问那就是：机票价格为何要既管上限又管下限？据国家发展和改革委员会有关负责人介绍说，在发达国家，政府对于民航票价的管理主要在于保护消费者利益，只管上限，不管下限。但是，我国的民航市场发展还不成熟，不能完全照搬国外的做法。一是，我国目前还没有出台反垄断法。二是，航空公司大多是国有资产。三是，机票价格现在仍然是政府指导价。目前，主要航空发达国家国内民航客运已基本实行市场调节价，允许航空运输企业根据市场供求状况和营销需要，自主制定价格，向政府申报或备案后执行。当然，这些国家对民航运价的管理也是分阶段放松的。如德国、日本、巴西等国，自20世纪90年代起，开始逐步放松对民航运价的政府管制：第一阶段：由各航空公司严格执行政府定价，改为允许航空公司在附加限制条件的情况下，对部分旅客实行优惠折扣票价，限制条件由政府规定或审批；第二阶段：过渡到不再规定限制条件，而由政府规定幅度范围，航空公司自主有限浮动的票价制度，并逐步扩大航空公司自主浮动范围；第三阶段：取消对航空公司自主定价的幅度限制。各国政府机构中仍保留专门机构，实行必要监管，防止票价过高损害消费者利益。在我国，从20世纪90年代起，也经历了从政府严格管制到逐渐放松管制的反复探索过程。从国家定价、一条线管理，到设立上下限浮动管理，最终走向只管上限，这是民航价格管理的方向。但近期内票价不可能全部放开。假如全部放开，结果是航空运输企业将不计血本地开打“价格恶战”，一些经营业绩差的航空公司就会倒闭。届时，就会发生“多米诺”效应，作为政府不能袖手旁观。所以，至少在一段时期内，政府仍然会对市场价格进行监管，以维护公平竞争的市场秩序，维护广大消费者的合法权益，保证价格机制的充分发挥。2．民航运营成本到底是多少？成本主要有两个方面的内容构成：一种是航空公司控制不了的，例如航空油料价格、飞机进口费、折旧费、租赁费、维修费，以及停机费等；另一种是航空公司可以控制的成本，主要是人力成本、管理成本等。3%36%21%11%0%10%20%30%40%占总成本的比例劳动力成本燃油成本中国美国由于消费水平和成本结构不同，中国航空业的固定成本与西方发达国家没有可比性。据国际民航组织公布的统计数字，影响中国航空业成本居高不下的主要是燃油、贷款等不可控成本。3．民航的利润到底有多大？有关中国民航是暴利行业的传闻很广。那民航利润究竟有多大？2002年中国民航的收入为1018亿元，但利润才7亿多元。中国民航总局的财务人士说，相对于其他绝大多数行业，航空运输业是一个资本密集型产业——高投入、高风险、高科技、低利润。全球民航平均每吨公里收入为77.9美分，支出为75美分。2000年以来，全球民航业的利润率为3.3%。具体到中国民航，国内民航业的航油、航材、租赁费用都高于国际平均水平。但中国民航人员成本所占比例很小，约占总成本的3%，国外同行的人员成本在8%以上。但在全世界有一个共识，即民航业的利润非常微薄。4．民航票价最低可以达到多少？根据《中国民航国内航空运输价格改革方案》，机票价格最低有望打6折。专家们认为如果机票打6折，100个座的飞机要坐上96人，航空公司才能赢利，如果打4折，那么100座的飞机不仅要在机舱内坐满100人，还要在机翼上坐上47人才能赢利。据民航总局测算，将最大下浮幅度设定为40%，最低销售票价为每客公里0.45元，航空公司可以实现保本经营。自2000年以来，各航空公司实际上已经普遍实行了折扣销售。该方案说，将最大下浮幅度设定为40%，有利于提高航空公司平均收入水平，扭转票价实际收入低于社会平均成本的不合理状况。5．会上材料可信程度有多大？按照法定程序，民航的成本应该由国家发展与改革委员会组织有关代表调查形成，而这次价格成本为民航总局提供，而且漏洞频出：财务含混不清——有的地方拿1997年的数据和1999年的做对比，而有的地方则拿1999年的和2000年的做对比。在专家评审意见里又说“近3年”，但却没有准确的年份。由于年份不统一，很多数字缺乏可比性。参数不同——比如说，民航在测算浮动价时，需要使用“客坐率”这一指标。但是，最高客坐率是按航班计算的，最高达到100%；最低客坐率却按航线计算，只有42.9%。数据差错——在第76页一项“全行业总成本费用及水平”表中，标明2001年民航“客公里成本费用水平”为0.68元／客公里，而在第92页的同一项表格中，这个数字却成了0.70元／客公里。民航方面在每个问题上都只是拿出对自己有利的数据。因此材料的可信度是大打折扣的，并不能完全让人们信服。6．关于权利不对等问题民航在服务方面存在不公。经营企业在出现违约的时候，应该增加相应的法律保障。比如飞机延误起飞时间，晚点等，经营者往往用一句“天气原因”或者“空中管制”来搪塞。有时消费者损失很大却得不到补偿。消费者购买机票，从某个角度看也就是消费者与经营者签定了合同。若民航单方面更改航班时间、起降的机场，甚至取消航班，但却不通知乘客，这种情况应该属于违约行为。但是事实是民航方面根本不把这当回事看。在这方面，民航和消费者的权利完全是不对等的。对于有关部门来说，急需建立有效的机制来保障消费者的合法权益。7．是否还须以打折的名义售票？在听证会后的这一年多里，各航空公司的机票基本上都是以打折的形式售出的。那么，既然都是打折票，还有必要继续以打折的名义售票吗？机票上的标价何不按照实际售出的票价来标明呢？首先机票上标明的售价是根据有关部门的定价机制所制定的，它所要表示的含义是这张票应该具有的实际价值；其次机票在出售过程中，能够让消费者了解到自己的票被打了多少折扣；再者不同地方同一标价的票可能售出价不同，因此不可能按照各自售价印制机票。所以存在着现在的这种打折票的现象。8．听证会到底是民主还是形式？在绝大多数的人眼中本次听证会其实只是一次形式主义的东西罢了，毕竟调价方案在会前已经是制定出来了的。但是不可否认的是听证会还是进行的非常地激烈。或许这次的听证会是不能对该方案有任何的修改，但是它至少让有关部门听到了来自民间的声音，对于以后的进一步改革票价有着不可低估的借鉴作用。因此从长远的角度来看，听证会还是民主的。四．民航价格听证会的真正价值由于此次民航价格听证会事关广大消费者切身利益，是在中国民航业市场化进程提速、竞争空前加剧的关键时刻召开的，因此它从一开始就备受瞩目。此前，尽管有人预言，代表不同利益的代表间将有一场极其激烈的争锋，但更多的人还是持有这样一种认识：即一次价格听证会不可能解决本质的问题。同时需要指出的是价格听证会不是对具体票价的听证，而是对价格决定机制的听证。因为只有合理的机制才能制订出合理的票价。尽管从结果而言，或许此次民航价格听证会并不能带给人们太多的惊喜。但是，我们也不能因此而否定它的价值。这毕竟是一个良好的开端。即使这次经营者、消费者的意见没能对提案有多大的影响，但至少决策者更多地听到了来自各个方面的真实意见和建议，消费者的知情权也得到了充分地尊重，毕竟改革的推进需要得到他们更多的理解和支持。对于中国民航改革进程而言，此次民航价格听证会完成了一次对未来重要的投石问路。摆在有关部门面前的一个现实课题是：如何进一步理顺管理体制，为控制票价成本扫清道路。而对航空公司来说，新的航空运价政策将规范航空运输市场秩序，制止恶性竞争。航空公司必须严格执行最低限价，这样才能保证航空公司的单位收入水平，不陷入亏损。同时，鼓励航空公司努力降低成本、运用灵活的价格手段，提高市场竞争力，从而促进航空运输业的快速发展。作为中国中央政府有史以来举行的第二次价格听证会，民航价格听证会与2002年的铁路价格听证会相比，在组织方式、人员构成以及消费者代表的议事能力方面均有相当提高。而公众关于哪些领域最需要举行听证会的讨论，更是超出了本次听证会的范围，体现了人们对政府增加决策透明度的认可和厚望。包括政府价格决策听证在内的听证制度的建设与发展，将为社会各界参与了解政府决策、提高政府决策的科学性和民主性，以及推动政府部门进一步转变职能、依法行政、政务公开提供更为开放的平台。参考资料：新华网民航价格听证会专题系列朱小龙0311317陈大凯0311319戈金叶0311320谢熊0311321张远0311322朱云秋0311323TheEnd