欧美传媒产业规制及模式研究(1)

欧美传媒产业规制及模式研究规制意为以法律、规章、政策、制度来加以控制和制约。它强调政府或者公共部门从公共利益出发，来控制和规范社会经济主体的行为，纠正在市场不健全或市场失灵情况下发生的资源配置的非效率性和分配的不公正性，目的在于促进产业结构合理化、资源配置优化，实现公共利益，维护社会秩序和稳定。传媒产业规制，是政府通过法律、法规、政策、制度等对传媒产业发展进行规范的总称。由于传媒产业一方面具有一般产业的经济特征，另一方面又承担塑造意识形态的社会责任和政治责任，因而，对传媒产业的规制在各个国家都出现过较大争议，并且在具体政策上呈现较大差别。一、传媒产业规制的国际比较从世界范围看，对传媒产业的规制大致有三种：一种以美国为代表，媒介基本上全部市场化，政府对媒介的控制较弱；一种以欧洲为典型，实行双轨制管理体制；第三种为国家垄断型，几乎不存在市场化传媒。对上述传媒产业规制的国际比较，对我国传媒产业的发展具有一定的借鉴意义。(一)美国传媒产业规制1、规制机构与规制依据联邦通讯委员会(FCC)是管理全美国通信、广播、电视、卫星等信息系统的独立行政机构。该委员会有5名委员组成，他们由总统任命，需被国会认可，任期5年。以电视业为例，FCC的管理主要包括：对频道分配、发射功率大小做出规定；受理电视机构的开办申请，颁发、吊销和延期经营执照；负责设施修建、技术检查等；维护公民利益，防止播出的节目危害公民和社会。FCC主要通过法律手段进行管理。美国已建立起一套比较完备的传媒产业法律体系。有法必依、以法治业是美国传媒产业规制的传统。《1934年通讯法》和修订后的《1996年联邦电信法》是指导美国传媒产业发展的基本法律规范，此外还有一系列保护媒介传播内容的版权法。2、规制手段：许可证制度美国政府主要通过许可证制度对传媒产业进行管理。这一制度能有效处理传媒产业尤其是广播电视业面临的技术、竞争和社会影响问题。在技术上，许可证制度便于处理频道分配、台站数量和技术标准的设定问题。竞争方面，在反托拉斯法的支持下，美国政府可通过许可证制度限制一个公司所能拥有的台站数目，限制一个公司在特定市场上的台站数目，限制对电视台、电台、报纸、有线系统等媒介的交叉所有权，促进所有权的多样化和媒介之间的竞争。由于媒介的巨大社会效应，政府也试图影响节目规划。在美国的许可证系统中，政府在节目决策中的权力有限，节目选择主要通过市场即受众来确定，但政府可以鼓励播放某一类型的节目，如儿童教育节目、符合公共利益的节目等。3、产业政策：从管制到放松管制在美国，传媒产业曾长期受到严格管制。虽然商业性和赢利性是引发传媒产业竞争的主要动力，但是联邦政府为这种竞争建立了基础性规则，在很大程度上决定着竞争者的数目和权力。此外，公众、受众、选民、行业机构等都对传媒产业的发展产生了不同程度的影响。《1934年传播法》迄今为止仍然提供了管制无线电视、无线广播和电信业的基本框架，其中管制广播电视的部分还可追溯到《1927年广播法》。里程碑式的《1996年电信法》给广播、有线电视和电话的管制带来了巨大的变化，但是《1934年传播法》的基础部分却并未动摇。《1934年传播法》的关键性内容是：无线电波的公共所有权、FCC的任命和组成、FCC根据公共利益颁发广播执照的权力、规则制定和上诉的程序、禁止事前审查，以及涉及到在大选期间台站使用的管理的315条款等。FCC成功地证明，通过推进所有权的多样化和竞争，对媒介企业所有权的限制有助于增进公共利益。由于频道的稀缺性，FCC对电视台的限制比对电台更严格。20世纪30--40年代，美国存在4个全国性电视网：CBS、NBCRed、NBCB1ue和DuMontTelevision。NBC红网与蓝网同属于美国无线电公司(RCA)。根据1941年的连锁广播规则，FCC迫使RCA出售它的两个网络中的一个，于是，实力较弱的NBC蓝网于1943年转手，重组为ABC。然而美国政府在促进竞争和媒体责任感方面的作用不断受到质疑。自卡特政府发起放松管制运动并为里根和布什政府大力推进之后，政府的注意力开始转向放松管制，推动公司之间的竞争，让市场成为调节产业生存与发展的主要动力，1992年，国会曾尝试取消保护有线电视的一些法规。1994年，国会试图废止跨媒介经营的法律限制。这些放松管制政策倾向的最集中体现是1996年出台的《1996年电信法》。根据《1996年电信法》，在全国性市场上，个人、公司、社团允许在50个最大的市场同时拥有广播电视，其累计收视率不得超过全美国电视用户的35%。以前则限制在全美国电视用户的25%和最多12家电视台。在地方性市场上，要求一个企业在每个市场只能拥有一家台站；如果一个企业在一个市场上可以拥有超过一家的电视台，不利于竞争。《1996年电信法》还废除了广播电视网对有线电视系统的交叉所有权的限制。它同较早的国会立法一道，消除了对电话公司进入有线电视市场的限制。电话公司既可以选择经营无线通信，也可以选择经营公共载体，还可以申请有线电视经营特许，或经营开放式视频系统。同样，有线电视系统无须申请特许，就可以运营电话业务。《1996年电信法》中，报纸／广播交叉所有权规定仍限制电视台的所有者在同一市场拥有报纸，因为地方报纸常常是广告份额的最大竞争者。这种限制主要是为了减少价格固定的可能性。该法取消了长期存在的对同一市场上电视台和电台进行新的合并的禁令；许可广播台站拥有有线系统，但不能与台站在同一市场上；撤销对有线电视收费限额的限制；撤销一家公司不能拥有两个无线电视网的规定；将电视台营业执照从5年延长到8年。这一放松管制的法律出台后，美国的广播电视产业出现了前所未有的两大趋势，一是广播电视业内部兼并、联盟，市场日益集中在少数几个大广播电视乃至媒介集团手中；二是广播电视对外与其他产业，包括电信、新媒介如计算机、互联网等进行整合。广播电视业开始逐步融入到更大的信息产业之中。与兼并、整合同时进行的是广播电视及其相关集团正日益借规模优势走向全球化。目前，美国最大的25家媒介集团，都是包括了广播、电视、有线电视、卫星广播电视、报纸、杂志、出版、电影、唱片、娱乐、电话、互联网、体育、零售、广告等众多产业在内的超级信息传播集团。美国传媒产业政策从管制到放松管制，顺应了这一产业发展的规律。管制，是为了扶持相关产业；放松管制，是为了在产业发展已达到一定规模的时候，开放竞争，提高传媒产业在全球的竞争力。(二)欧洲传媒产业规制1、欧洲传媒产业规制的双轨制20世纪80年代以前的欧洲，传媒组织通常被看作是政治体系的有机组成部分；这一体制具有两个基本原则：非政府和非商业。基于此，以广播电视为代表的、面向全国服务的、统一的媒介在欧洲多数国家应运而生。这种公共服务体制大多是通过一个强大的、高度集中的、有国家财政支持的、服务于全国的公共机构来提供以法国为例。法国政府对报纸业进行资助，鼓励报纸宣传政府政策。同时，法国广播电视具有国家垄断传统。二战后，法国建立了惟一的广播电视机构——法国公共广播电视公司。公司负责人由政府内阁任命，向情报信息部长述职，国民议会决定对该公司的拨款，内政部官员直接对广播电视的内容进行监督。即使是20世纪80年代媒介体制逐步改革后，政府和政治家依然对媒介企业具有一定控制力。20世纪六七十年代以来，信息技术的发展导致媒介形态的多元化和国际化，订阅服务和付费收看的媒介服务对公共媒体构成巨大威胁。同时，公共媒介服务体制得以生存的政府支持越来越少。这使欧洲传媒产业规制体系出现巨大变化，国家逐渐退出对传媒产业的垄断控制，逐步形成双轨制，这在统一后的德国最明显。2、欧洲媒介的市场化政策倾向在欧洲公共媒介体系中，媒介市场的分割是由政府垄断和控制的。各国对无线电信号的管制限制了商业广播电台发展的数量，法律体系中也存在大量对垄断、对传媒企业兼并的限制。例如在英国，没有一家媒介经营企业获准拥有15%以上的读者或观众，拥有报纸发行量超过20%的经营者不允许经营广播电视业。西班牙不批准两家非营利有线机构间的合并。同时，私营媒介体系存在较为充分的竞争，通过收购兼并形成大型传媒集团。例如，德国私营商业广播电视市场主要由两大家族控制，法国的CanalPlus是欧洲排行第一的收费电视。在信息技术发展导致传统媒介与因特网等现代媒介间的竞争和融合日益突出的大背景下，欧洲各国的传媒产业市场化进程均有不同程度的推进，欧盟在其中的协调作用也日益凸显。例如，欧共体于1987年发表的《关于欧共体电信发展绿皮书》，提出促进电信市场自由化、鼓励竞争、加强协调的原则。该绿皮书实际上成为欧盟多年来制定电信产业政策的基本原则，其中大多数后来都以法律形式固定下来。二、传媒产业规制的系统化模式(一)传媒产业规制的对象根据以上对欧美传媒产业规制的分析，可知传媒产业规制所指向的对象大致分两类：一类是媒介内容规制，另一类是传媒产业组织规制。一般而言，媒介内容规制是对媒介业务的控制，目的主要是保证媒体执行正确的传播方针，避免出现危害国家、社会和公众利益的内容。在特殊时期，例如战争时期，政府往往还要实行严格的媒介内容检查制度。传媒产业组织规制主要是对媒体等传媒产业主体经营行为的控制，目的主要是规范和维护媒介市场的竞争秩序，促进传媒产业的健康发展。政府对传媒产业组织实施的规制主要包括：产业进入规制、反垄断规制、价格规制、消费者保护规制等。(二)传媒产业规制的原则本文主要以媒介规制的市场化模式为主，探讨传媒产业规制的原则。以市场化为主导99传媒产业政策的制订、实施和调整，其理论依据或者原则主要有以下几个方面：意见市场论、多样化原则、本地主义原则、普遍服务原则、信息安全原则、垄断与竞争的关系等。1、意见市场论“意见市场”是媒介规制的基础性概念之一。其产生最早可追溯到17世纪约翰·弥尔顿的著作。这一时期它的主要内涵是：真理可经由意见的自由交换而达到，自我表现和自由思考的个人权利是十分重要的。后来，意见市场概念逐渐发展为公民权利和有效民主的一种表达形式。其中起了推动作用的关键人物是约翰·穆勒。1948年，美国哲学家亚历山大·米科尔约翰在《言论自由及其与自治的关系》一书中，讨论了不加限制的信息流动是自治社会的基础。以上对意见市场理论的解释在美国法院的判决中也反映了出来。例如在1945年的“美联社诉合众国”案中，代表多数意见的布莱克大法官在最高法院的裁决中写道，第一修正案“依赖于这样的假设，即来自不同的和敌对的渠道的信息的尽可能最广泛的传播是公共福利的基础，自由的报刊是自由社会的前提”。意见市场理论不仅在民主领域而且在经济领域得到发扬。其经济层面的涵义由霍姆斯大法官对1919年“亚伯拉姆诉合众国”案的法庭判决的著名异议中第一次提出，霍姆斯断言：“所追求的最终利益可经由意见的自由交换更好地实现——真理的最佳试金石是让思想的力量在市场竞争中获得对它的认同”。此后，罗纳德·科斯等著名经济学家将意见市场引入经济学分析，认为存在一个买卖信息和知识产品的市场，按照供求规律进行交换；任何内容或意见，只要存在足够的消费者，就会有供给。1982年，美国联邦通讯委员会主席马克·富勒提出，管制者应当像对待其他任何产品市场一样，以促进竞争和使消费者福利最大化为原则来指导意见市场。2、多样化原则多样化原则也是市场化传媒产业政策的一个基本原则。意见市场论为大多数多样化政策的正当性提供了理论支持，同样，多样化原则与竞争一道被视为一个有效运转的意见市场的关键组成部分；多样化原则包括多个组成部分：来源多样化(主要指媒体所有权)，内容多样化(指媒体传播的内容)，暴露多元化(主要指受众接收方式和时间)。3、本地主义原则本地主义原则起源于无线电视的发展。例如，20世纪40年代，美国无线电视呈现出区域分布的地方化和节目形态的多样化，但一些偏远地区的居民仍然无法接收到电视信号，因此FCC在当时希望每个地区至少应有一家电视台，这一规定就是所谓的本地主义。我国媒介尤其是电视业的地方行政管理体制，使本地主义原则在我国传媒产业中表现得十分突出。例如，地方电视台至今仍是我国电视业的主要组成部分。4、普遍服务原则普遍服务原