312-停车政策国际经验及对我国大城市的启示

 1  停车政策国际经验及对我国大城市的启示林佳妮张戎王婷【摘要】阐述了传统的停车政策、基于停车管理的停车政策、市场化的停车政策等三类停车政策的内涵及其对停车供需的调节方式。总结了不同国家或城市停车政策的特点，分析了停车政策的发展趋势。从树立差别化的停车政策理念、优化停车政策调控分区、缓解居住区停车矛盾、适度控制中心城停车泊位数量、充分利用停车设施、逐步推进市场化的停车收费政策等方面提出了对我国大城市停车政策的建议。【关键词】交通需求管理；停车政策；差别化；停车供给；停车需求1引言“停车”包含两个含义：一是提供车辆路内或路外停放的“设施”；二是停车“活动”构成了小汽车整体出行的一部分[1]。“停车”设施或该项活动存在或发生于机动车出行的起点和终点，占据一辆机动车寿命周期的大部分时间，与交通出行方式的选择关联密切，因此对停车设施应如同道路设施一样加以重视，并应该将停车政策作为区域空间规划和交通规划过程中的重要组成部分，使之在土地利用与交通政策实施之间起到连接作用[2]。长期以来，我国一些大城市的停车政策主要侧重强调增加停车设施供给，而停车管理则较为落后，如停车场（库）定价形式滞后，停车收费体系缺乏统筹协调，价格机制作用的发挥有限，导致区域性停车供需矛盾仍然突出，其他停车问题也日益突显。现阶段一些大城市一方面加强泊位建设增加供给，另一方面又强调停车需求管理，停车政策目标不清晰、措施缺乏系统性。因此借鉴国外城市停车政策发展经验，对完善我国大城市停车政策、缓解城市停车问题，具有十分重要的现实意义。2停车政策分类不同城市在机动化发展的不同阶段，存在不同停车问题，采取的停车政策具有不同思路。停车政策有两个基本作用：一是实现停车系统目标，例如调节停车供需，使停车收支平衡等；二是实现更高层次更大范围的政策目标，例如交通管理目标，经济发展目标等[3]。因此，停车政策不是孤立的，它与小汽车、公共交通发展、土地利用协调密不可分，新加坡国立大学 2  教授PaulA.Barter提出的三种类型停车政策见表1[4]，三种类型停车政策对停车设施的定位不同，调节停车供需的方式不同，因而政策发挥的作用效果不同。表1停车政策框架停车政策类型停车设施定位核心目标调节供给和需求的方式传统的停车政策以机动车为导向的停车政策基础设施避免停车设施不足供给要满足需求（基于以机动车为导向的假设，包括零收费）基于现实需求的停车政策避免不足和过量剩余供给要满足需求（基于实际情况的假设）基于停车管理的停车政策多目标的停车政策基础设施停车用于服务城市整体及交通目标供给和需求都要管理停车控制政策关键目标是控制（到达特定区域的）小汽车出行控制停车供给是一项关键的交通需求管理（TravelDemandManagement,TDM）措施市场化的停车政策类似房地产项目确保需求、供给和价格互相响应。避免市场失灵供给和需求由市场参与者在市场价格的基础上自行调节2.1传统的停车政策传统的停车政策将停车设施作为基础设施，核心措施是实施泊位配建下限标准，使每栋建筑有足够车位满足高峰停车需求，避免停车需求“外溢”（‘Spillover’parking，前往某区域的车辆由于该区域停满而不得不停放在该区域以外的现象）。根据满足停车需求的方法不同，传统的停车政策又分为以机动车为导向、基于现实需求这两种类型。2.1.1以机动车为导向的传统的停车政策以满足机动车出行为首要任务，停车供给量建立在无限制的需求假设下[5]，所有建筑物尽可能满足所服务人群的停车需求，停车成本不是由车位的使用者而是该栋建筑的所有住户或消费者承担，居住区周边道路尽可能满足范围内居住停车需求。配建标准设置不考虑特定环境及用户，一般都设置得比较高，采取的相应措施还包括：尽可能划设居住区周边道路泊位；停车不收费或价格极其低廉；基本没有停车设施共享情况。这种无限制满足停车需求的做法不仅会造成资源浪费还会引发新的停车问题，并且效率低下。由于对停车供给没有任何限制，以机动车为导向的交通规划和土地利用规划造成了分散的土地开发模式[6]，其他交通方式服务水平不可能提升，出行方式可选择性降低，从而导致 3  了依赖小汽车出行的交通系统，进而影响城市交通管理和环境保护。该种政策曾经出现于二战之前美国一些道路停车饱和的市中心，并且在20世纪60年代以前，广泛应用于处于机动化早中期阶段的北美及英国，现在主要应用在北美、澳大利亚以及新西兰等国的城市郊区[4]。2.1.2基于现实需求的传统的停车政策这种政策是以机动车为导向的停车政策的改良，停车供给量根据现实的停车需求确定，同时考虑了停车费、公交可达性等因素[7]。虽然考虑了停车供给和需求之间的相互协调，但政策的首要目标仍是确保停车供给满足停车需求。这种政策普遍应用在美国一些城市的老城区、澳大利亚的城市以及欧洲的郊区和亚洲的一些城市[4]。2.2基于停车管理的停车政策基于停车管理的停车政策将停车系统看作是实现城市交通政策和城市规划目标的手段之一，同其他政策目标相比，停车供给满足停车需求成为了次要目标。主要分为两种类型：2.2.1多目标的停车管理政策交通政策和城市规划包含了多种目标，停车管理政策同样也具有多种目标，例如：提高停车设施使用效率，减少停车供需矛盾，增加停车收费收入，促进城市经济复苏以及实现交通需求管理等[2][8]。该类型停车政策认为过多的停车供给与供给不足一样会产生问题。多目标的停车管理政策通常可接受停车需求“外溢”的风险，并采用政策工具来降低其影响[2]。这类政策在不以机动车为导向的城市得到了广泛应用，但很少应用于郊区,欧洲的一些城市以及高密度的亚洲城市都采用这种停车政策，如安特卫普、伦敦、斯特拉斯堡、巴黎、新加坡、香港等城市，1960年代开始，随着小汽车交通量的增加，这些城市的管理者意识到停车位的过量供给是导致交通拥挤的原因之一，无限制满足停车需求会危害城市经济繁荣与社区活力，欧洲部分城市的停车政策目标见表2[9]，可以发现这些城市的停车政策从“充分满足需求”转向了交通需求管理，强调车位过量供给带来的负面影响，通过增加停车价格、设置停车配建标准上限等方法缓解停车供需矛盾，优先满足居民停车，更加强调对交通拥堵、环境污染、居住环境的关注，倡导步行、自行车以及公共交通等绿色交通出行理念，并通过完善公交网络、提供完善的自行车专用道、划定步行区等措施，实践绿色出行，且满足小汽车出行需求有效转移。瑞士、英国、意大利将昀高配建标准作为全国性的指导准则。香港在2011年修订的《香港规划标准与准则》明确指出配建标准修订原则是“提供泊车位的数量，应配合政府整体交通运输政策”[10]。 4  多目标停车管理政策的目标不局限于停车供需平衡，拓展到与交通政策和环境政策目标的一致性。表2欧洲城市停车政策目标城市停车政策目标阿姆斯特丹降低CO2排量；缓解交通拥堵；鼓励非小汽车出行安特卫普优化路内停车周转率；优先满足居民停车；缓解交通拥堵；鼓励非小汽车出行伦敦缓解交通拥堵；公共空间改造；鼓励非小汽车出行哥本哈根降低CO2排量；公共空间改造；鼓励非小汽车出行巴黎降低CO2排量；缓解交通拥堵；公共空间改造；鼓励非小汽车出行斯特拉斯堡优先满足居民停车；推动公共交通发展；提高生活质量苏黎世缓解交通拥堵；公共空间改造；推动公共交通发展；降低CO2排量2.2.2停车控制政策停车控制政策与多目标停车管理政策相比，已经将交通需求管理变为政策核心目标，以停车供给为一项政策杠杆，通过控制停车供给来实现整体交通目标（与其他交通需求管理政策同时使用），并且通常需要加强停车需求管理来避免停车供需矛盾。从1960年起，为了缓解城市中心区交通压力，西方以及亚洲一些发达国家或城市的市中心开始采用停车控制政策，限制小汽车，发展公共交通。尤其是在中央商务区（CBD）或其他公交可达性较高的区域，例如，阿姆斯特丹、哥本哈根、伦敦、巴黎、旧金山、悉尼、苏黎世的城市中心区。停车控制政策通常包括实施较高的停车市场价格和限制停车供应。例如，在巴黎，距离公交车站500米的范围内不允许新建筑建设停车位，由于巴黎市中心区公交线网密度大，几乎中心区全都涵盖在此距离范围内。在荷兰，停车供给采取ABC区位机制，根据公交可达性的差异，划分不同分区，不同分区设有相应配建标准，见表3[9]。此类政策充分发挥政策的引导作用，通过设立区域停车控制的目标，有效调节区域停车供给、收费等，从而控制小汽车出行，并以此达到区域交通系统与环境、生态系统的和谐。表3荷兰停车配建的ABC区位机制区域区域说明配建标准A公交可达性极好，周围分布主要的轨道交通车站1/250m2B公交可达性好，小汽车可行性好1/125m2C小汽车可行性好，公交可行性差无标准,根据情况而定2.3市场化的停车政策市场化的停车政策试图“利用价格代替规划”：停车供给和需求方响应市场化的停车价格，同时停车价格随停车市场供需变动而变动。停车需求“外溢”可引发市场价格的出现， 5  被认为是停车市场正常运作的一部分，同时，停车供给也会因价格信号自发调节（例如，高价格推动私人停车场对外开放以及吸引私人资本进入停车场库建设）。路内停车设施不应被政府无偿或低价提供。基于市场出清的路内停车定价方法（market-clearingon-streetpricing）——即路内停车价格每隔一定时期（如一个月）根据车位占用率水平进行调整，以维持道路停车85%-90%的车位占用率，达到优化停车设施利用，确保随时存在可用的车位，从而实现减少车辆巡游的目标[11]，该响应市场需求的定价方法已在加利福尼亚州旧金山、洛杉矶以及红木城（RedwooCity）实施。市场化的停车政策将路外停车设施视同房地产开发项目，可以买卖或租用。在一些城市市中心，停车设施供给相对有限的情况下，若停车价格不受控制，在市场机制作用下，竞争性停车企业会以利润昀大化为首要目标，往往会以高价提供停车设施。日本实施市场化停车政策，其市场化停车体系的建立，是多种因素作用的结果。与欧美相比，日本早在20世纪50年代汽车拥有量和交通量开始迅速增加时就对城市停车问题予以重视。以东京都为例，1957年左右约有37万辆车，平均拥车率在0.04辆/人,且以平均每月5-6千辆的速度在增长，调查的15万辆车中没有专用停车位的约占半数，主要靠占用空地，特别是占用路边停车，致使都市中心道路的45%无法有效使用。为了治理道路交通和解决停车问题，日本一方面适度发展限时停车收费，加强违章停车管理，另一方面及时制定鼓励路外场库兴建、规范场库建设及经营的停车法规、政策，并于1962年制定车库法——规范驾车者出发地停车泊位的法规，实施“自备车位”政策：购买自用车辆时，必须先具备可供车辆停放的空间，包括购买自用或契约性租用可长时间停放其车辆的路外停车位。法规详细规定了管制对象、自备车位设置范围、停车位使用方式、车位的申请过程等。与之同时，日本停车配建标准相对于其机动化程度来说，保持在极低的水平，开发商轻易就能达到，因此，建筑开发商通常就会根据自身经济效益决定配建规模，而市场上剩余的停车需求就几乎全靠社会公共停车场（库）解决。在初期泊位供给小于需求的情况下，停车价格上涨，吸引私人资金积极参与兴建路外社会公共停车场（库），久而久之，停车供给、停车需求和价格在市场机制下相辅相成，达到均衡。以市场为导向的停车政策要求拥车者承担全部的停车成本，可以引导人们形成合理的用车习惯，从而有效抑制了小汽车的增长和使用，实现道路及停车资源的优化利用。市场化的停车政策可以有效发挥市场机制优化停车系统和社会资源配置的作用。 6  表4日本停车法规和政策的制订时期[12]年份每千人拥有车辆数/辆有关停车政策的法律和制度Ⅰ车库Ⅱ停车场Ⅲ路内停车管理19452.019504.3制订新的《建筑基准法》195714.0制订《停车场法》195920.0制订《汽车站法》196024.6制订新的《道路交通法》196240.3制订《车库法》196689.1公布《交通安全设施等整备事业紧急措施法》1968131.5制订新的《都市条例法》1992493.8修改《车库法》1994