财综4号解读

财综【2016】4号文解读最大的看点是，首次直白地、明确地说了：土地储备项目可以用政府购买服务的模式。而且，它几乎是大张旗鼓地说的。它关掉了土地储备贷款的所有的窗，但打开了政府购买服务这一扇门。刚刚发布的财综【2016】4号文的全称是：《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》。它一共有九条，第七条的名称就是“推动土地收储政府采购工作”------不仅是打开了一扇门，而且是推你走进这个门。土地储备贷款的门被关上，并不是什么新鲜事。在2014年的国发43号文，以及之后的财预351号文《地方政府存量债务纳入预算管理》中，就已经明确。43号文明确了政府性债务只能发行政府债券融资，而351号文则明确了土地储备债务是政府的专项债务。两两对应，土地储备融资只能采取发行专项债券一种形式。43号文说了:推广使用政府与社会资本合作模式（PPP），但在列举的领域里没有提土地储备，在之后的PPP各个文件中也未列举土地储备项目，加之，一直以来，关于土储融资的限制性要求就比较多，导致关于土储项目能不能搞PPP模式，存有模糊。而且，由于土储搞PPP，极易与BT模式混肴，又加之，人们弄不清PPP和政府购买服务模式的关系，导致土地储备融资的合规性颇有争议。本次的财综【2016】4号文把此前关于土储贷款的所有限制性规定又重复和强调了一遍，如：1、每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构；2、土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担；3、各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作；4、自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款；5、土地储备资金从四个渠道筹集，全部是财政性资金（等于排除了银行贷款、理财、基金等形式）。可以说，关上了所有的窗。但是，注意第七条“推动土地收储政府采购工作”------地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买服务。购买服务的内容列举了：1、拆迁安置补偿；2、土地前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化土地平整等基础设施建设。拆迁安置补偿“八通一平”，都是大活。政府购买服务模式可以看做是一种简化的PPP模式，它比PPP模式简单，受到地方政府喜爱。如今，有了财综4号文的推动，看起来，采用政府购买服务模式的土地储备项目将大行其道。其实，历史上的土地储备贷款是银行比较喜欢的一种业务，因为它有抵押，有明确的用途和还款来源(尽管有时候被地方政府做成了“池子”)，总体上安全性还是比较高的。财综4号文之后的土地储备项目融资，可能会呈现以下几个特点：1、政府购买服务模式将大行其道；2、原有的城投、部分土储机构、园区开发公司将摇身一变为社会力量，服务提供方（项目承接主体或供应商）；3、银行贷款的对象不再是土储中心，而是服务提供方；4、由于是给服务提供方，也就是“社会力量”融资，贷款、理财、基金等形式当然都可以采用；5、银行贷款的还款来源将不再是土地出让收入（财综4号文:“不得与土地使用权出让收入挂钩”），而是《政府采购服务合同》项下的列入预算的财政资金(包括政府发行债券筹集的资金)；6、贷款期限将延长。以往土储贷款的期限不超过两年，采用政府购买服务模式后，估计政府将倾向于采用更长的期限；7、贷款取得地块抵押的难度将增加；8、虽然有第6、7点的弱化，但由于还款来源是列入预算、载入合同的财政预算资金，是以政府信用为基础的，并且实际上土地仍是有专项收入的，所以此类贷款仍有可行性。选择好的政府和好的地段，仍然是防控此类项目风险的不二法门。不过，由于整体上，土地市场的景气已大不如昔，所以，即使是以政府购买服务模式叙做的土地储备项目，其融资规模和安全性也难比当年如火如荼的岁月。看起来，财综4号文之后，随着存量的逐步结清，历史上银行的土地储备贷款，将如日落西山一样，逐渐消失。而新开出来的政府购买服务这条路子，能走多宽多好，则有待于土地市场、政府财政规范等情况的发展。财综4号文对2014年12月底之前发放的存量土地储备贷款，如何处理，做出了安排，对于2016年1月1日之后，应该怎么做，也很明确。但留下了空白：对于2016年各类金融企业给土储机构发放的融资，应该怎么处理，则没有说。其实，你让中央政府怎么说？2014年中央政府已经明确限制土储的融资了，你地方政府和金企业搞的乱七八糟的“创新”、打擦边球、甚至硬来给土储融的资，你说该怎么办？办法也无非是两条：一是整改处理后，列入财政预算管理；二是转化成PPP、政府购买服务模式。咦？胆大的又把事弄成了？