11-第十一章-《行政法与行政诉讼法》-马工程

高等教育出版社第十一章行政应急高等教育出版社第一节行政应急概述第二节行政应急的实施第三节我国行政应急法制的完善高等教育出版社本章教学目的：通过本章学习，使学生对行政应急制度有个基本的了解和认识。本章教学要求：简要地介绍行政应急制度的相关概念和制度规定，重点阐释行政应急的实施与我国行政应急法制的完善路径。本章导语高等教育出版社本章教学重点：本章介绍行政应急的基本理念、基本制度和国外行政应急的发展趋势。本章教学难点：我国行政应急法制实施体系、突出问题及其成因，探讨我国行政应急法制建设的基本原则和对策。本章导语高等教育出版社第一节行政应急概述高等教育出版社一、行政应急行为的概念与特征（一）行政应急行为概念及相关概念行政应急，主要是一种管理学概念，从公共管理学的角度看，行政应急是指行政机关组织相关力量对可能发生或已经发生的公共危机事件进行预测、监督、控制和协调处理，以期有效地预防、处理和消除危机，减少损失的有关举措。行政应急行为，主要是一种法学概念，从行政法学的角度看，可将行政应急行为定义为针对战争、内乱、各种恐怖活动、严重的自然灾害或经济危机等紧急情况，由行政机关依据宪法及有关法律予以应急处置的行政行为。高等教育出版社一、行政应急行为的概念与特征（二）行政应急行为的特征行政应急行为具有复杂多样的表现形式，包括储备、预测、监督、控制、处置、协调、重建等等一系列行政应急措施，在危机防控和应急救援的过程中发挥着特殊的调整作用，其主要特征如下：高等教育出版社一、行政应急行为的概念与特征行政应急行为的三个特征：1.实施行政应急行为的目的是为应对突发事件等特殊问题。2.实施行政应急行为往往会对常态下的法律规定有所突破。3.行政应急行为的主体和措施的授权受到严格的法律约束。高等教育出版社（一）行政应急法制的特点行政应急法制是由专门调控行政应急行为的法律原则和规范构成的制度体系，它具有如下特点：1．权力优先性；2.应急处置性；3．程序特殊性；4．社会配合性；5.救济有限性。二、行政应急法制的特点与功能“5.12”汶川地震，政府救援队伍与民间救援力量并肩救灾高等教育出版社（二）行政应急法制的功能具有前述特点的行政应急法制具有如下功能：1．有利于保障公民的基本权利与合法利益；2.有利于预防、减少和化解社会安全风险；3．有利于提高行政应急行为的效率和效果；4．有利于将行政应急行为都纳入法治轨道。二、行政应急法制的特点与功能高等教育出版社三、行政应急行为的构成要素行政应急行为的法律关系是指行政应急活动中各主体之间的权利和义务关系。构成行政应急行为法律关系的基本要件（也即行政行为成立的基本要件）：一是必须有明确无误的紧急危险存在；二是行政应急行为的实施必须有明确的法律规定；三是必须是为了实现预期的合法行政目的。高等教育出版社建立健全行政应急法制，将行政应急行为纳入法治轨道，必须遵循一系列法律原则，包括主权性、必要性、合宪性、合法性、公益性、适当性、程序性、比例性、责任性等原则。四、行政应急性原则高等教育出版社（一）全面认识行政应急性原则的产生背景我国应急法制建设滞后是诸多原因使然，但从思想指导上来看，法学界和实务界忽视行政应急性原则在整个行政法制建设中的应有地位和作用，也是一个不可忽视的制约因素。突出表现在，许多行政法教科书在论述行政法的基本原则时，往往仅提及行政合法性原则和行政合理性原则，忽视了将行政应急性原则也作为行政法的基本原则。四、行政应急性原则高等教育出版社（二）准确把握行政应急性原则的含义行政应急性原则是指行政主体为保障重大公共利益和行政相对人根本利益、维护经济与社会秩序、保障社会稳定协调发展，在面临突发事件导致公共管理危机等危急情形，特别是进入紧急状态下，可实施行政应急措施的一项基本原则。四、行政应急性原则高等教育出版社（三）运用行政应急性原则符合法治主义的要求在面临突发事件等危急情况下实施行政应急措施，其中包括一些没有具体法律依据甚至暂停某些宪法权利和法律权利、中断某些法律规范实施的行为，似乎违背了法治原则；但实际上，这是政府为了国家、社会和全体公民的长远利益和根本利益而作的理性选择，是符合法治主义实质要求的、利大于弊的危机管理举措，其最终目的是通过化解危急因素，恢复和维持公共权力与公民权利之间的良性互动关系，从根本上维护公民权利。四、行政应急性原则高等教育出版社五、行政应急行为的设定和分类（一）行政应急行为的设定行政应急行为的设定，即哪一层级的法律规范可授权行政主体做出行政应急行为，一般认为，这属于宪法和法律的保留事项，即除非宪法和法律有规定，行政机关不得自行授权做出行政应急行为。具体地讲，这包括：条件的设定，主体的设定，内容（即行为方式、手段和措施）的设定，权力边界的设定，程序的设定，监督与救济安排的设定。高等教育出版社五、行政应急行为的设定和分类行政应急行为的具体设定有三种方式：一是在立法中就行政应急行为的条件、主体、内容、程序等事项作出具体的规定，这是广泛适用的方式；二是采取确认和宣布进入应急状态的办法，决定执行应急状态下的法律规范，或对紧急状态下某些事项作出统一具体的规定，如宣布公民某些权利受到限制，或对行政机关作出某些特别授权等；三是授权行政机关判断和确认紧急状态，由行政机关在自身权限范围内决定采取行政应急行为。高等教育出版社五、行政应急行为的设定和分类（二）行政应急行为的分类行政应急行为，可从两个方面加以分类：一是横向上，可以按照突发公共危机事件的分布领域，划分为突发自然灾害的行政应急行为、突发事故灾难的行政应急行为、突发公共卫生事件的行政应急行为、突发社会安全事件的行政应急行为，以及突发环境综合事件的行政应急行为等。二是纵向上，可以按照突发公共危机事件的演进脉络，划分为预防监测阶段的行政应急行为、应急处置阶段的行政应急行为、紧急状态阶段的行政应急行为、评估规划阶段的行政应急行为、恢复重建阶段的行政应急行为等。五、行政应急行为的设定和分类高等教育出版社六、行政应急行为法治化的国际经验当今世界，人类社会面临的发展机遇增多，也面临更多更大的挑战，各国都受到突发事件及其导致的公共危机的困扰，如何进行有效的应对已成为各国的共同难题。“他山之石，可以攻玉”。以下是对一些国家的危机管理体系和应急法制建设的考察研究，可供我国应急法制建设借鉴和参考。高等教育出版社六、行政应急行为法治化的国际经验1.应急法律规范的专门化、体系化。2.应急机构人员的专门化、专业化。3.危机管理体系出现多元化、立体化、网络化的发展趋势。4.危机管理中的行政应急行为程序规范化、制度化、法定化。高等教育出版社六、行政应急行为法治化的国际经验5.危机预警与化解机制、资源储备与调动机制的逐步完备。6.民间力量参与公共危机管理。7.危机防范意识和能力的培养、防范措施的改善及其制度化。高等教育出版社第二节行政应急的实施高等教育出版社一、实施行政应急行为的条件启动行政应急行为必须有两个基本条件：一是必须有法律的明确规定；二是必须有法定的实施行政应急行为的情形出现，即要有明确的突发事件、紧急状态发生。在不能满足上述两个基本条件的情形下，如果确须突破现行法律规范，则必须由有权的国家机关作出决定，才可以启动行政应急行为。高等教育出版社二、实施行政应急行为的主体实施行政应急行为的主体必须由法律规范作出规定或由有权机关决定，否则该行为就构成违法或无效。主要是两类主体：1.首要的是行政应急行为的责任主体，主要包括各级人民政府和有关行政机关；2.其次的是参与主体或配合主体，主要包括各类企业、事业单位和社会组织及公民。高等教育出版社三、实施行政应急行为的方式根据适用领域、适用对象、适用目的和适用阶段的不同，行政应急行为表现为如下方式：1.针对自然灾害的应急措施；2.针对风险因素的防控措施；3.应对突发事件实施危机管理专门处置措施；4.危机不同发展阶段的预防控制处置措施等。高等教育出版社四、实施行政应急行为的程序行政应急程序不同于一般行政程序，在公共危机情况下，根据行政应急管理的需要，行政机关可以灵活确定作出行政决定、制定行政规范、实施行政指导、履行行政协议等行为的程序，变通或者省略一般行政程序的某些方式、步骤、顺序和时间等方面的要求，但必须保留表明身份、说明理由、准予司法复审等最低限度的程序要求。为防止行政恣意和滥用权力，对行政应急行为提出了现实性、专属性、程序性、适当性的适用要求，行政应急程序的运用须有相应的法律约束和救济机制作为保障。高等教育出版社四、实施行政应急行为的程序行政应急程序的适用主要有四种情形：一是全国或部分地区被依法宣布进入紧急状态时；二是因重大突发事件导致公共危机时，法律、法规对行政应急程序有特别规定的；三是因重大突发事件导致公共危机时，法律、法规对行政应急程序无特别规定的；四是法律专门规定适用行政应急程序的。高等教育出版社五、实施行政应急行为的依据2006年1月，国务院正式发布了全国应急管理体系的总纲领——《国家突发公共事件总体应急预案》2007年，国家高度重视突发事件应对法制建设，在已经制定的应对突发事件的法律、行政法规、部门规章的基础之上，正式颁布实施了《中华人民共和国突发事件应对法》高等教育出版社五、实施行政应急行为的依据目前，国家已相继制定了七十多部应对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的单行法律和行政法规，如《防震减灾法》《安全生产法》等，一些地方也出台了相应的地方性法规和地方政府规章。以《突发事件应对法》为核心、相关法律法规配套所确定的应急管理体系的不断完善，标志着我国应急管理工作正逐步进入法治化轨道。高等教育出版社五、实施行政应急行为的依据我国应急管理法律体系主要包括：1.战争状态法律规范；2.一般的危机情况法律规范；3.恐怖性突发事件法律规范；4.骚乱性（群体性）突发事件法律规范；5.灾害性突发事件法律规范；6.事故性突发事件法律规范；7.公民权利救济法律规范等等。高等教育出版社第三节我国行政应急法制的完善高等教育出版社行政应急行为的监督与救济是一个难点。这是因为，在突发事件和紧急状态下，必须赋予行政主体更充分的权力，以保证其有效地应对突发事件和紧急状态；但是，权力越大，监督与制约的难度也越大，造成的伤害也越多。一、行政应急行为的监督与救济的现状高等教育出版社监督与救济是行政应急行为研究的重点。没有对权力的监督与对权利的救济，也就没有法治。行政应急行为监督的重点有二：一是滥用职权，主要是行政主体作出行政应急行为的目的是否合理与正当；二是违反法规，主要是主体是否恰当，是否存在越权、滥权、程序违法等问题。行政应急行为的监督还应当兼顾比例原则。一、行政应急行为的监督与救济的现状高等教育出版社针对行政应急行为的违法侵权风险，必须完善有关的权利救济法律规范和具体制度，涉及行政相对人的合法权益由于行政应急行为受到损害之后的各种补救机制，主要包括行政复议、行政诉讼、国家赔偿和补偿方面的法律规范和具体制度。一、行政应急行为的监督与救济的现状高等教育出版社相对分散、不够统一的应急法制还存在不少问题，需要采取如下完善措施：1.在一些空白领域抓紧制定应急法；2．提升应急管理立法技术，增强应急法规范的可操作性；3.增强应急管理中的法治思维。二、我国行政应急法制的完善路径高等教育出版社本章思考题1.如何理解行政应急行为的特征？2.如何理解行政应急性原则？3.如何理解行政应急的程序？4.如何理解行政应急的依据？5.如何理解应急法制的完善？谢谢！