社会保障基金扩容的渠道选择doc11(1)

社会保障基金扩容的渠道选择一社会保障基金的现状中国社科院研究收入分配的专家顾严在近期指出，目前中国的基尼系数已经超过了0.4的警戒线，收入差距已经处于高水平，城乡整体的基尼系数持续上升并达到0.465，2005年将迅速逼近0.47。任何一个国家的社会保障，对该国的经济发展、社会稳定和人民的安居乐业都起到不可替代的防护作用，在我国目前贫富差距逐渐扩大的严峻形势下，越来越凸现出社会保障的重要性。社会保障基金对于社会保障服务而言，犹如血液对于人体，如果血液供应不足，将会导致人体的贫血甚至其它严重后果。被老百姓俗称作“养命钱”的养老保险基金和被称作“救命钱”医疗保险基金都属于社会保障基金的范畴，由此可见社会保障基金在人们心中的重要程度。社会保障基金的构成见表（1）。表(1)社会保障基金的构成基本养老保险基金基本医疗保险基金社会保险基金失业保险基金（由企业和个人缴费组成）工伤保险基金生育保险基金中央财政拨入资金国有股减持和股权划拨资产社会保障基金全国社会保障基金投资收益所形成的基金（由中央政府集中管理,经国务院批准以其它方式统一使用）筹集的基金补充保障基金企业年金（由企业和个人缴费形成）企业补充医疗保险基金(资料的整理源自：张左己.《领导干部社会保障知识读本》[M].中国劳动社会保障出版社,2002)2004年06月28日,全国社会保障基金理事会理事长项怀诚指出“目前中国社会保障面临的最大问题就是资金缺口太大”，他认为，现在养老基金只有1447亿元，每年来源于企业和职工上缴的养老保险基金也仅仅40亿元左右。因此要面临两个难题，一是基金数量太少，二是国家财政拨不了钱，补不了这个缺口。尽管这一结论主要针对的是养老保险基金，但医保基金同样存在很大的压力。从客观现实来看，我国已经在2000年成为人口老龄化社会，并且下岗和失业人员以及进城农民工的数量逐渐增多；从主观意愿来看，存在着参保主体在缴费中的诈行为、医疗费用的支出难以控制等问题。上述因素都对社保基金的存量带来了巨大压力，其增值欲望也越来越强烈。针对这一宏观背景，本文分别从“实行新的社保基金筹资政策”和“尝试新的社保基金投资渠道”这两个方面来探讨这一问题，前者是筹资方式，特点是资金聚集时间快，但缺乏稳定性，后者是投资方式，特点与前者正好相反。二筹资方式：实行新的社保基金筹资政策（一）划拨部分国有资产在过去的很长一段时间里，我国实行的是“现收现付”的低工资政策，职工的工资收入中没有包括补偿劳动力所需要的医疗保险费用。这一块费用首先直接进入企业利润，全部上交给国家之后，再由国家通过“统收统支”方式，将其中的一部分变为固定资产或其他有形资产的投资资金，并以此建立起了一大批国有企业。从国有资产的本质来看，它来源于人民的长期劳动积累，即“国有资产属于全体人民”，因此，变现部分国有资产，用于防止和弥补社保基金的缺口，是“取之于民，用之于民”的合情合理举措。在具体操作上，可以按照现行的“统帐结合”的基本社会保险制度，原有的国企职工可从国有资产(或国有股东权益)中得到对应于自己之前付出的那一份社保补偿金，并根据他们在工作时期中的已扣费年限，以及职工本人在扣费年限中的最高工资（或平均工资等，具体可参照国有资产的存量大小来选择）记入他们的个人账户。另外，对于医疗保险而言，可以按照同样的划拨标准来充实他们的大病统筹基金，以防止他们在患大病时“因病致贫”。此外，对于国企而言，将部分国有经营资产拨付给老职工（或已退休职工）的社保基金,有助于解决国有股“一股独大”窘境，在有效推进国企改革的同时，也有利于解决目前的股市之困。还需注意的是，我国沪市的股指从2001年6月14日达到2245点的颠峰期，直至2005年6月份的1000－1100点左右（曾经在2005年6月份瞬间跌破1000点大关），长达4年的熊市使很多投资基金公司感到生存维艰，有的甚至已经转向或破产。因此，剥离部分国有资产，改善非流通股“一股独大”的局面，可以繁荣股市，从而有利于发展投资基金组织，最终使资本市场得以健康发展和壮大。（二）开征以社会保障税（或费改税）为主的新税种首当其冲应该考虑开征社会保障税（或费改税），这将给社保基金提供巨大而稳定的资金来源。从理论上分析，首先从经济运行角度来看，社会保障基金是社会生产、社会稳定的必要成本，属于公共物品，因此它的来源最好是通过纳税而不是通过缴费，以消除“搭便车”行为。再从法学角度来看，“缴费”是权利，而“纳税”是义务，费改税后，可以纠正人们以往的观念，使人人都把它视作义务而非权利，从而减少和杜绝逃费现象。从国外的实际情况来看，社会保障税起源于美国。美国早在1935年就通过了历史上第一部社会保障法典——《社会保障法》。虽然社会保障税是一个年轻的税种，但在许多经济发达国家已经成为头号税种。并且社会保障税占税收总额的比重在不断攀升。据统计，在经济合作和发展组织（OECD）成员国中，社会保障税占税收总额的比重，从1965年的18%迅速增长到1995年的25%，发达国家社会保障税比重的增长更是迅猛。以美国为例，社会保障税占税收总额的比重，由1986年的37％跃居到1993年的41%，成为该国联邦税收中的头号税种。众多发展中国家社会保障税占税收总额的比重也高达25％－35％。在巴西、阿根廷等发展中国家，社会保障税也已经成为第一大税种。据国际货币基金组织（IMF）统计，目前实行社会保障税的国家已经达到132个。再回顾我国的实际情况，我国及许多转型国家一直没有开征社会保障税，仍采用政府统筹社保基金的形式，这类似于准社会保障税，缺乏强制性和公平性，导致我国在社保基金管理方面不如税收管理那样严格和规范。据资料显示，从1986年到1998年间，全国有上百亿元的社会保障基金被违规挪用，至今仍有几十亿元的资金尚未收回。这种现象必然会严重损害社会保障的体系和投保人的信心，使社会保障费收缴困难。我国第十届全国政协会议上，许多政协委员也纷纷提议，尽快开征社会保障税。鉴于社会保障基金筹集和支付的方式、范围和标准直接影响国民收入的分配和再分配，进而影响国民的收入差距，政府可以在结合我国实际情况的前提下，借鉴国外相关经验。除了考虑开征社会保障税外，随着我国经济不断发展，可以考虑开征遗产税和赠与税，并加大个人收入调节税和利息税的征收力度，从而在调节国民收入的再分配、缩小贫富差距的同时，把这些税收所得的一部分纳入社保基金。（三）打通民间筹资渠道截至2003年底，我国居民的银行存款已突破人民币11万亿元，占全国75%的人口已经达到小康水平，其中18%的人口已经进入富裕阶层。由此可见，通过民间筹资来补充医保基金已经有了一定的经济基础。1、创建并发行“社保国债”债券由于我国股市目前面临“股权分置”的难题，该问题解决之前，股市行情极有可能持续低迷，再加上中央银行利率从1996年5月1日至2002年的连续八次降息，国债已经成为城市居民供不应求的最受欢迎投资品种。据统计，2002年我国的国债负债率（国债余额/GDP）仅为10%~12%，离国际通行的60%警戒线相隔很远；财政赤字负担率（财政赤字/GDP）也只有1%~2%，同样远离3%的国际警戒线。因此，我国的国债发行空间较大，在今后的若干年内，可以在防止通货膨胀的前提下分批增发一定数额的社保国债。2、创建并发行“社保福利彩票”随着国民经济的发展，社会财富也在日趋增加。我国可以借鉴国外相关经验，尝试发行“社保福利彩票”，通过积聚社会闲散资金来筹集社会保障资金。根据我国已有的福利彩票政策，自2001年开始，国务院将福利彩票发行费用比例从不高于20%下调到不高于15%，公益金比例从不低于30%上调到不低于35%，对于彩票公益金的分配，民政部以福利彩票2000年的实际所得为基数，以后年度公益金超过该基数部分，80%上缴财政部用于支持社会保障基金，其余的20%则划入民政部。由此可知，改进后的福彩相关政策对于福彩资金的提留而言，已经越来越多，因此，“医保福利彩票”的发行、购买数量大小和由此产生的医保基金增加额呈正相关。再换一个角度来看，我国的社会保障体系构成中，社会救济和社会福利是惟一被纳入财政预算（即完全由政府负担）的支出项目，对此，我国已经成功地发行了诸如“中华风采”以及一些省份的“地方风采”等福利彩票，这种“取之于民，用之于民”的筹资特征符合大众心态，因此，人们已经普遍认同了投资购买福利彩票的想法。既然社会救济和社会福利可以依靠发行彩票进行筹资，社会保险本身就强调个人需要承担一定责任，因此也可以采用同样的方式进行医保基金的筹资。3、建立社会保障捐赠基金从国外的经验来看，许多大机构、大企业和富裕人士每年都会捐赠一笔固定的款项进行慈善活动，以提高其企业及个人的知名度和美誉度。再看我国，据相关资料记载，《福布斯》中文版日前公布了2005年中国慈善榜，入选的100家国内企业总捐赠额近5亿元人民币，其中来自北京的世纪金源投资集团以8432万元位居榜首，上海的福禧投资控股有限公司以1124万元名列第八，并且，国外的汇丰银行和花旗集团也分别捐赠了2258万元和2043万元。国内外的捐赠行动，不仅可以增加我国社保基金的存量，又可以提高捐赠企业社会知名度和和捐赠人士的公众美誉度，还可以通过资金的二次分配来调整我国的贫富差距，可谓“一举三得”，因此，政府应该通过地通过舆论力量，大力宣传社保基金对广大人民群众的重要性，以获得更多的捐赠资金。三投资方式：尝试新的社保基金投资渠道依据我国2001年12月20日颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》第29条，划入社保基金的货币资产的投资，按成本计算，应符合下列规定：1.银行存款和国债投资的比例不得低于50%。其中银行存款的比例不得低于10%。在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的50%。2.企业债、金融债投资的比例不得高于10%。3.证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。从上述政策规定来看，社保基金参与资本市场运作的方式还存在一些不足之处。首先，银行存储和投资国债的收益率均偏低，不能满足弥补社保基金的缺口；其次，金融投资工具的结构失衡，使国债投资成为重中之重，导致政府还款压力过大；再者，由于目前国内股市尚需规范，导致社保基金的投资选择过少。综上所述，社保基金目前在资本市场上的运行效率，总体上处于低绩效状态，因此，除了上述政策提及的那些金融投资工具外，还可以尝试如下选择。（一）指数化投资指数化投资是一种试图完全复制某一证券价格指数，或者按照证券价格指数编制原理构建投资组合而进行的证券投资，具有风险分散、费用低廉、选择性强、透明度高等方面的优势。按此种方式投资的基金称为指数基金。从国外来看，指数化基金起源地——美国的股票市场上，超过90％的股票基金收益增长率都低于著名的“标准普尔500指数”（即“标普500”）的增长率，而以“标普500”作为目标指数的指数基金投资收益，远远超过了一般类型的股票基金投资收益，这就使得指数化投资策略备受市场关注，促使指数基金得到了迅猛发展，到2001年4月，美国的指数基金总数已经高达510个，发展非常迅猛。再结合我国的实际情况来看，指数基金主要投资于深沪股两市的大盘指数。如前文所述，我国沪市的股指从2001年6月份的2245点降低至2005年6月份的1000－1100点左右，完全有悖于社保基金的“高收益性、高安全性、低风险性、高流动性”要求，但是从长期来看，国家在妥善解决“股权分置”、“一股独大”等痼疾之后，深沪两市的股指应该会呈长期上涨趋势，因此，长期投资于该品种将能产生比较稳定的收益。并且，不久前我国深沪交易所联合推出的“深沪300指数”为我国证券市场的指数化投资奠定了坚实基础，因此，我国在适当的时候可以建立社保指数基金，并分批、有步骤、稳健地进行指数化投资。（二）投资于抵押贷款抵押贷款是指银行在发放贷款时，要求借款人以自己的资产作为抵押。一方面，由于借方有财产作为借款抵押，因此风险较小；另一方面，贷款收益相对较高，因此可将其作为医保基金的一种投资选择工具。在实际操作上，首先，从社保基金投资的社会效益角度出发，应该把关系国计民生的行业和企