MK-58.城市更新视角下上海中心城工业用地转型研究

城市更新视角下上海中心城工业用地转型研究张莉摘要：上海市面临产业转型与土地资源环境“紧约束”的双重压力，在此背景下，未来上海的城市建设发展的重点亟须从以新增用地资源转向以城市更新为主导的存量土地资源挖潜，通过土地利用方式转变倒逼城市转型，以实现全球化时代的城市功能提升与经济可持续发展。现以上海市中心城为例，并借鉴国际大都市相关案例，重点探讨了现有工业用地在规模总量、空间分布、土地绩效方面的特征并梳理了中心城工业用地更新实践与相关政策，以期为后续上海市工业用地更新研究实践提供一定的研究基础。关键词：城市更新工业用地上海中心城我国的许多城市在经历长期快速发展之后，逐步进入由工业化向后工业化的转型发展时期。目前上海市第三产业比重已达到62.2%（2013），基本上形成了以服务经济为主的产业结构。与此同时，经过三十多年的建设，上海市土地资源环境“紧约束”的挑战日益加大，已启动的新一轮上海市总体规划中明确提出将设置规划建设用地的“天花板”，实现全市建设用地规划总量“零增长”[1]，因此未来上海的城市建设发展的重点亟需从新增用地资源转向从存量土地资源挖潜。作为城市更新、结构优化的重要潜力地区，上海市中心城存量低效工业用地与城市用地矛盾日益突出，大量低效工业用地急需转型升级。随着中心城产业转型升级，工业聚集区内的功能业态也发生的了显著变化，从而使得工业集聚区内面临着空间转型的诉求[1]。与此同时，上海虽然已经初步具备了建设国际大都市的物质基础，然而在高速发展的过程中，上海市中心城的公共服务设施、公共空间环境建设水平滞后于经济增长水平。中心城存量低效工业用地转型更新是实现城市空间优化、城市品质提升的契机，并达到资源紧约束条件下的城市可持续发展。1概念解读从空间规模与产能绩效的角度上海市的工业用地可细分为104工业区块、195地块、198地块三类。其中，104工业区块是指2010年在上海市“两规合一”工作中，以国家公告开发区为基础，整合新老工业基地与城镇工业地块规划形成104个集中工业区块[2,3]；104工业区块通常规模较大、范围较为明确，目前工业区块线已与城镇发展界线、基本农田红线一起纳入严格的空间标准控制。在这些较完整的成片的产业区块之外，还有大量规模较小、分布较随机的工业地块，其中位于集建区内的现状工业用地称为“195地块”，位于集建区外的现状工业用地称为“198地块”。2上海市中心城工业地区发展历程（1）工业地区的形成阶段（1843—1949）现代上海是从黄浦江苏州河交汇处开始逐步形成的，黄浦江外滩地区是上海最早的对外口岸，早期工业同样是跟随内河运输的发展步伐，在苏州河、黄浦江沿岸逐步兴起[4]。在1926年的《上海地区发展计划》中，明确划分了沪西、沪东和沪南三个工业基地，是上海现代产业布局的雏形。图1建国前上海市三大工业区空间布局及主导产业[2]（2）工业地区的快速蔓延发展阶段（1949—1997）新中国成立以后，上海面临恢复和发展经济的重任，工业生产成为城市首要任务，城市功能由“消费型城市”向“生产型城市”转变。据此，上海市开始了外围的近郊工业区建设并逐步成为中国最大的工业基地。本阶段，工业用地呈现快速的蔓延式发展。截止20世纪80年代，上海中心城内分布有8个工业区、70个工业街坊和上千个工业点[3]。这一时期中心城及其周边的工业用地呈环状包围城市，并采用工业区加工人新村的发展建设模式，形成了“内环区—中环区—外环区”三个的圈层工业布局[2]。20世纪90年代初至1997年，先后启动了“国家级工业区”、“九大郊区工业园区”[5]，郊区工业用地大幅增长，工业用地开始由中心城向郊区蔓延，至此上海市工业用地基本的空间布局在这一时期形成。表120世纪90年代上海市中心城工业区三环布局概况[4]圈层范围分布形式内环区中心城的闹市区，以南京路为轴心主要是大楼工厂和街道里弄小厂，呈现散状分布中环区内环区外，中心城的浦西部分由相对集中的工业街坊和分散的工业点组成，包含四个工业集聚区外环区中心城周边地区主要集中分布在高桥、五角场、彭浦、北新泾、长桥、周家渡、庆宁八大工业区（3）工业地区集约转型发展阶段（1998—）从此阶段开始，上海市中心城与郊区的工业化进程开始分化发展。一方面，伴随“一城九镇”建设与中心城工业疏解，上海市的郊区进入持续高速工业化阶段，上海市的工业发展中心从中心城向郊区县转移。以“嘉青松”试点园区为例，截至2003年，工业园区的用地由67km2的用地增加到173km2，并同步出现了200多个各类乡镇和村级工业园[6]。另一个方面，随着城市功能调整、产业升级以及创意产业的发展，本市中心城工业用地开始了转型升级的新阶段。近年来，随着2004年“三个集中”政策导向的实施、建设用地总量控制等政策的实施，上海市工业用地的管控力度日益增加，工业用地增幅有所收紧。3工业用地现状特征3.1工业用地存量大、占比高截至2014年，上海市中心城工业用地122.67km2，占比18.51%。从规模总量来看中心城内104产业区块有9片，总面积46.45km2，195地块工业用地共计76.22km2，占中心城工业用地总量的63.8%，是中心城未来功能结构调整的重要潜力空间。尽管近年的数据表明，工业用地占建设用地中比重正在逐年减少，工业用地的扩张速度低于城市扩张速度，但与国内外同等城市的比较，上海的工业用地总规模和比重均远超其他同类别国际大都市[7]。图2上海中心城用地结构同与部分国际大都市比较11资料来源：石忆邵等，《国际大都市建设用地规模与结构比较》。大伦敦：2005年数据，包括内外伦敦；3.2空间布局分散从空间分布来看，104工业区块主要分布于中环-外环之间（占比72.75%）。其中，九片集中产业片区中五片位于浦东新区，占比53.13%，其余分布于宝山区、闸北区、普陀区以及徐汇区。然而，目前上海市存量工业用地向104工业区块的集中度仅为34.23%，空间较为分散，现实中工业用地并没有实现规划调控中“向工业区块空间集聚”的目标，这已经成为影响104区块发展的一个较为严重的问题。相比104产业区块，195地块大体呈现沿江沿河的空间分布趋势，其用地空间分布较广、用地更为分散。此外，由于历史发展、政策引导等因素，上海市中心城的工业用地一定程度上呈现蔓延无序的空间发展态势，造成了工业用地对城市生活区的环状污染包围，严重影响了城市品质、生态环境。3.3工业用地绩效偏低中心城内单位面积工业用地绩效为53.6亿元/平方公里，较1997年4.6亿元/平方公里的水平相比有大幅度提升。但由于产业类型结构、产业能级、工艺、地价等多方面原因，与东京、香港、纽约等国际大都市相比，仍存在较大差距[7]，土地绩效有较大提升空间（表2）。中心城工业用地占城市建设用地的比重远超其他国际城市[8]，而地均产出效率却低于同比城市。因此，淘汰落后产能，提高土地绩效，仍是未来一段时间内的重要任务。表2上海与部分国际大都市工业用地绩效比较2地区范围（平方公里）工业用地面积（平方公里）工业用地占建设用地比（%）地均产值（亿元/平方公里）纽约市62522.632.891.6（2002）东京23区62168.3111184.2（2007）香港1108103.86135（2013）新加坡716356.893.2（2013）上海市中心城63012218.5153.6（2010）104区块的土地绩效差距较大，其中吴淞工业基地、桃浦工业区等始建于20世纪50年代的老工业基地土地绩效较低，相比之下，高桥石化、金桥经济技术开发区（北区）等成立于20世纪80年代以后的产业区块绩效较高。此外，根据市经委的相关研究，104区块的企东京都23区，2006年数据，621平方公里，858万人。东京的绿地包括公园、运动场。上海中心城，2013数据，海市规土局现状数据库2资料来源：纽约：纽约市城市规划局（DCP）和美国普查局；东京、：《东京工业年鉴（2006）》和《东京统计年鉴（2008）》；新加坡、香港：《产业用地的国内外比较分析》石忆邵；上海：上海市规土局现状数据库业产出，二三产业的税收结构比例为6:4[9]，这表明104区块内工业用地产业升级、结构转型趋势明显，已经呈现工业和服务业融合发展态势。图3上海中心城104工业区块单位绩效分布4工业用地更新实践及政策梳理自20世纪80年代开始，上海市开始工业用地更新的历程[9-11]，根据更新目标的不同，工业用地的更新大致可分两类：一种是以产业升级、结构优化为目标，用地性质基本保持不变，以部分104区块为主；另一种是以产业转型、功能提升为目标，主要以195地块以及少数104区块为主。4.1104区块更新实践1998年国土局出台的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，开启了国有企业工业用地二次利用及开发的先河[12]，一大批集中产业片区（特别是成立于20世纪80年代之前的产业片区）开始了更新、转型的探索，其中就包括彭浦工业区、桃浦生产性服务业园区、吴淞工业园、漕河泾新兴技术开发区等（表3）。这些104区块整体呈现从传统工业制造门类如机械制造、化工、冶金向科技研发、总部经济、计算机软件、城市绿地等生产性服务业转型的特征。原有104区块为生产性服务提供了具有明显区位优势的空间载体，而生产性服务业的发展形成又进一步促成了104区块的产业转换与功能提升表3中心城104工业区块转型升级104工业区块名称原主导功能更新范围更新后主导功能彭浦工业区机械制造和机电等（3.13km2）以研发设计、服务外包、总部型企业为主导桃浦工业区化工全部4.2km2医药、化工和物流吴淞工业园冶金、化工、建材、南部少量用地城市绿地、博物馆有色金属等漕河泾新兴技术开发区漕河泾微电子工业区全部13.3km2微电子、光电子、计算机软件和新材料四大产业4.2195地块工业用地更新实践自20世纪80年代中期开始，随着城市功能调整、产业升级，195地块开始了转型升级并从中心城逐步退出，相比104区块，195地块的转型升级现象更为突出。目前，本市中心城共有29km2的零星工业用地确定转变为其他用地性质，占比48.01%，其中已批控规20.06km2，在编控规或已编城市设计8km2；另有18.53km2的零星工业用地未编控详，未来发展导向不明；其余18.84平方公里的零星工业尚属保留用地，维持原有功能不变。除通过修改用地性质的更新途径外，以创意产业园等“非正式”的更新形式也广泛存在着[13,14]。目前共有20.06平方公里的零星工业用地转变为其他用地性质，其中有超过一半的用地转变为城市绿地，195地块在调整中心城用地结构、改善城市环境的趋势已经显现，但仍有44.04%的用地转变为居住用地、商业商务办公用地等用地，介于目前中心城商务办公、居住用地所占比重已较高，将程度上进一步加剧中心城用地结构失衡的状况。在未来的195地块转型升级过程中，应确保公益导向，旨在增加城市公共空间、公共服务设施，以提升城市空间品质与公共服务便捷度。此外，仍有8平方公里的195地块在编制控规或城市设计，该类地区主要分布于顾村公园二期、杨浦滨江等城市发展的重点地区，推动其转型发展对中心城结构调整、转型发展有着重要的战略意义。图4上海中心城零星工业转型比例及空间分布4.3工业用地更新政策梳理4.3.1第一阶段（1998—2002）：政策放松政府受损为应对亚太经济危机、促进经济发展、盘活企业固定资产，1998年出台的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局令第8号），开启了上海市工业用地（特别是划拨工业用地）二次开发的先河[12]。由此开始，大批上海中心城的国有企业，利用原有划拨工业用地，以协议出让的方式，仅补交少量土地出让金后（一般为拍卖、招标土地价格的20%），转变用地性质进行房地产开发。1993—1996年期间，仅静安区就有总量为400万m2的工业用地改变形式，占旧区改造总面积的49%[15]。在此过程中，虽然一定程度上起到了盘活存量、促进经济发展的目标，但也产生了许多问题，如例由于过分重视经济利益导致许多工业用地用途