当代西方公共服务市场化、社会化、法制化研究

当代西方公共服务研究主讲人兰德刚公共管理教研部副主任、教授主要内容一、西方公共服务的理论基础与核心理念二、西方公共服务市场化、社会化、法制化取向三、变革的具体个案分析四、西方公共服务市场化、社会化、法制化对中国的启示引言时代特点：国际化、新型工业化、城市化、社会现代化、市场化、信息化。世界潮流：政府改革以市场为基础、以公民为中心、以结果为本。中国选择：建设公共服务型政府。一、西方公共服务的理论基础与核心理念（一）公共服务型政府的理论基础公共选择理论企业家政府理论治理理论——政府不再是国家唯一的权力中心;治理的目的是达到善治新公共管理理论系统提出新公共服务理论的是美国行政学者罗伯特·丹哈特和珍妮特·丹哈特。其原则是：一、服务而不是掌舵。二、公共利益是目的，而不是副产品。三、战略地思考，民主地行动。四、服务于公民，而不是顾客。五、责任不是一个简单概念。公务人员不仅要关注市场，应同时关注依法行政、政治规范、专业标准与公民利益。六、尊重人的价值。不仅仅重视生产力价值。七、尊重公民与公共服务的价值，重于企业家精神的价值。（二）公共服务型政府的特征及基本内容公共服务：提供公共产品和服务(城乡公共设施建设、发展社会就业、社会保障服务和教育科技文化卫生体育等公共事业，发布公众信息,为公众生活和参与社会经济、政治活动提供保障和创造条件)。公共服务承担主体：——政府、非政府组织、私人部门。公共服务型政府：——满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。1、公共服务型政府的主要特征政府作用：主要集中于公共领域。政府职责：实现和保障社会公正。政府使命：公共利益的鲜明代表。政府权力：有限公共权力。政府运作：法治政府。2、公共服务型政府的基本内容（1）维护型公共服务——服务型政府的基石目的：服务于市场经济，维护市场经济秩序职能：维护经济秩序、保护公民权利、保卫国家和社会安全。原则：市场第一原则。（2）社会性公共服务：服务型政府的主体西方发达国家政府职能的主要内容。第一，教育。公共教育支出占GDP约为5.4%。第二，社会保障。社会保障支出占GDP的比重在25%以上。第三，医疗卫生。公共卫生保健支出占GDP的比重约为6.1%。社会性公共服务还包括环境保护、公共事业等（三）西方公共服务的核心理念（1）提高政府生产力。（2）引入市场机制。（3）建设服务型政府。（4）向地方放权。（5）提高政府的公共政策设计和实施能力（6）对结果负责。操作性决策贴近第一线；通过政府过程与市场比较提高效率；增强政府对公民的回应；提高政府有效管理能力。（四）西方国家建立服务型政府的动因：政治——信任度和信心下降。社会——深刻社会转型。经济——金融危机与经济停滞不前。国际——经济全球化。公共管理改革运动的实质：增进政府与公民社会的关系，增强政府满足公民期望的能力。二、西方公共服务市场化、社会化、法制化取向（一）公共服务市场化公共服务领域引入市场机制，根据市场经济要求确立政府的职能。目标：减少政府干预，充分发挥市场力量内容：实行国有企业民营化，政府放松对经济生活的管制。1、公共服务市场化的原则决策和执行分开。公共服务的提供多元化。消费者有自由选择的权利和用以选择的资源2、公共服务市场化的主要形式（１）合同出租（２）公私合作（３）用者付费制公众消费公共产品按标准适量交费。（４）凭单制度政府部门给予有资格消费某种服务的个体发放的优惠券。（二）公共服务社会化公共服务社会化：政府收缩公共服务范围，将原来由政府承担的一些公共服务职能大量转移给非政府公共组织和私人部门。1、公共服务社会化的主要内容（1）培育公共服务提供主体的多元化职能社会化：较发达的社会和社会组织。要求：打破政府提供公共服务的垄断地位——社会资源和权力高度集中于政府手中，不可能进行公共服务社会化。主体多元化：公共服务不再由政府独自承担，政府不再是管理公共事务的唯一机构。（2）推行公共服务社会化的配套改革公共服务社会化：政府放权与政府还权。公共服务社会化：政府职能外移，社会承接。配套变革：行政组织架构调整、规则制定、政府和社会之间合作、公众参与。（3）政府和非政府公共组织关系的转变非政府公共组织与政府分担责任。非政府公共组织与政府形成互补关系。2、公共服务社会化的模式选择政府市场化模式——政府提供,不组织生产。非政府部门“私营”商业型模式——非政府部门直接与顾客以契约的形式确定公共服务的标准、要求达到的指标等，按约定价格向用户收取服务费用。用户自我服务模式——根据用户个人或集体的意愿，自行组织提供，或自己行动减少对公共服务的需求。表现为：无偿捐赠、志愿服务和非营利性的收费服务，具有一定的公益性。(三)公共服务法制化强调公共服务的法律保障。公共服务的选择、确定、内容、标准、手段、效果等均按法律程序操作，重视公共服务的制度化建设。三、变革的具体个案分析韩国：改革是否必须从本地区的情况墨西哥：提高政府效率和减少腐败芬兰：以成果为导向美国：“重塑政府”英国：对传统的官僚制结构提出批评澳大利亚：依据经济学理论转变公共管理激励机制加拿大：缩减政府的规模不发达国家：压力的夹缝中（学习发达国家改革方案与形成自己管理能力）（一）西方国家的具体做法1、新西兰人口383万，面积27万平方公里从扩大公民基本权利到政府公共服务项目，新西兰政府在世界各国中是最为激进的。世界上第一个给予妇女投票权的国家（1893年）世界上第一个从“摇篮到坟墓”的福利制度（1935年）几乎没有失业或通货膨胀，生活水平排名世界前列。经济高度管制和给予补贴：从运输、能源到通信，国有企业占用了政府公共开支的大部分。新西兰改革五大特征：强有力的理论指导——新制度经济学深思熟虑的计划——自上而下塑造官员的思维方式——交易成本学改革是一个不间断的过程1978——1985：管理主义阶段，将企业风格的引进政府运作。1986——1991：市场化的阶段，将经济学方法引入政府管理。1992——1996：战略阶段，减少市场化带来的片面性。1997年后：能力适应的阶段。改革最具进取性、最为雄心勃勃——目标与成果透明具体操作：（1）民营化和公司化。出售了20多家国有公司。（2）绩效承包。首席执行官有很大的灵活性。从终身任职改为5年合同制。（3）产出预算。政府管理者对绩效负责。（4）战略规则。1992年以来，形成了世界上第一个采取应计增益方法评估项目成本的政府。新西兰改革：给予管理者更多的灵活性（“让管理者去管理”），同时让他们对后果严格负责（“使管理者管理”）。2、英国的私有化改革人口5900，24万平方公里雷纳评审（1979——1986）部长管理信息系统（1980）财务管理新方案（1982）下一步行动方案（1988）公民宪章运动（1991）竞争求质量运动（1991）1979年撒切尔夫人：民营化无禁区。40多家国营大企业卖给私人电力、供水、天然气等自然垄断行业也实行民营化英国的私有化改革取得了较大的成效,世界上有190多个国家和地区先后效仿英国。撒切尔政府主要采取的措施:（1）地方公共事业私有化出售地方政府公共资产(公有住宅的出售)。地方公共事业中引进私营企业1983年：强制竞争投标扩展到医院伙食供应和清洁工作。1985年：公共汽车运输必须通过投标进入商业运行。1988年：学校膳食、垃圾收集、街道清扫等七项服务业举行投标强调竞争机制与非调控化。创立“城市发展公司”（2）内部市场改革——主要是教育和国民医疗保健教育改革1980年、1981年和1988年三个法案以各种方式扩大了家长的选择权力。国民医疗保健制度改革（1）打破大一统的管理机制,建立小而活的管理机制。（2）各医院和医生提高效率，厉行节约,控制总开支的增长。拨款不再按照所管辖医院、医生的规模与数量,而是按其辖区人口的多寡。旧体制：病人必须到指定医院就诊方能享受免费待遇。新体制：选择多家互相竞争的医院供病人选择。（3）控制地方政府开支、削减地方财政自主权控制地方财政：1980年：颂布“地方政府、计划及土地法”。1982年：“地方政府金融法”。1984年：公布“地方税法案”。20世纪80年代,保守党政府先后通过了约50个法案以削弱地方当局的权力和独立性。1991年，梅杰政府实施“公民宪章”运动政府公共部门以宪章的形式确定自己所提供公共服务的内容、标准和责任。基本要求：公共服务效率、质量、时限，公务人员的行为准则、服务态度、服务承诺等服务标准必须明确；公共服务信息必须透明、公开；允许公众有选择服务机构的机会；推广和完善合同出租制度,以竞争求质量；办事程序的简化和一体化；建立方便的投诉受理机制与渠道，确立明确的补偿标准与便捷的受理程序，完善公共服务的监督机制。3、美国公共服务社会化改革人口3亿,面积930万平方公里。约翰逊总统：发动了计划、项目、规划与预算系统的改革尼克松总统：执行目标管理。卡特总统：实施零基预算。里根总统：采纳格雷斯委员会的主张。布什总统：实施全方位质量管理。2000年布什当选总统：确定“以公民为中心、以结果为本、以市场为基础”三大原则。美国政府公共服务职能改革——强调利用市场和社会力量,推行公共服务社会化。（1）改革的原因政治原因——不信任政府军事原因——前苏联解体经济原因——预算赤字社会原因——外部因素（改革的国际浪潮）内部因素（企业界的改革运动）技术原因——信息技术政府管理的方式——不适应（2）改革的内容“大政府”时代的终结。1993年3月到1996年1月，精简公务人员24万人,裁撤2000多个过时的派出机构,终止200多个执行方案。改革后的联邦政府雇员占全国职工人数的百分比达到了自1931年以后的最低点。彻底改变政府的内部运作。以往花54美元才能买到的钉书机,现在只需4美元;以往要花27美元寄发的快邮,现在只要3.62美元;以往国内长途电话费每分钟需要16美分,现在只需2美分。1996年之前,联邦政府雇员中大约有1/3人员的主要工作是为其余2/3的人员制定工作规则。删除大批不必要的职位,减少公文旅行。国防部简化层级及工作手续后,每年节省的支出超过1亿美元。以更好的品质服务民众。1994年，出版了第一本政府服务标准手册———《顾客至上:服务美国民众的标准》。1996年,联邦政府共有200多个机构，执行了3000多种服务标准。美国民众可借助政府网络化工程直接办理多项行政事务。克林顿倡导电子化政府：为向民众提供更多更好的服务提供工具技术支撑。改革处置外部业务的方式。删减过时管理规制,推进与民间企业合作。每增加一条新的管理规制,必须终止或简化一条旧的管理规制。删减规制16000多页,大幅简化的规制有31000页。行政简化工作,每年为民众与企业节省280亿美元。改变政府与社区互动的方式。授权各州改革医疗卫生和社会福利体制。与地方政府建立合作关系。政府只负责财政补助，不负责实际规划和执行。（3）改革主题顾客导向、民众优先。从1993年到1998年,为570多个组织和服务项目发布了至少4000项服务民众的标准。缓松规制、简化程序。删除了大约64万页的内部规则,删除了大量联邦规制。授权员工、注重结果。促进员工自主管理,成立了850个以上的“劳工管理委员会”和340个“再造实验室”,倡导企业家精神。多方互动、合作竞争。政府与企业合作,推进政府事务。政府与社区合作,提高参与度。降低成本、提高绩效。截止1998年3月,各联邦机构相对节省政府开支约1370亿美元;精简联邦政府雇员超过35万人,约占联邦政府雇员总数的16.7%;裁并了约250个机构或项目组织。（4）改革的成就费用节省。政府规模缩小。精简规章制度。顾客导向。创建重塑政府实验室。法律保障。4、瑞典模式：社会民主党的探索人口886万，面积44万平方公里。爱立信手机、沃尔沃汽车、宜家贸易等全球闻名。20世纪80年代中期以后，瑞典的低失业率（达到1、7%），低通货膨胀率（达到3、3%）和经济稳定增长率（接近3%），成为调整和发展的样板，成为国际舆论注意的中心。瑞典有五个特点：（1）瑞典是世界上最富裕的国家之一。自然资源丰富。铁矿总储存量（40亿吨）居欧洲第二位。森林覆盖面积