张黎黎 治道变革视域下的公共服务标准化改革

1政府治道变革视域下的公共服务标准化改革——山西地税“两个操作示范”制度创新个案研究导论长期以来，受到封建专制思想和集中化的行政管理模式的影响，一些行政部门出现了“门难进、脸难看、话难听、事难办”的怪状，“为人民服务”的理念难以真正落到实处，政府作为公共权力的拥有者和行使者，权力本位、“官本位”的观念尚未发生根本性的变革。党的十七大提出加快行政体制改革，建立服务型政府战略目标，要加强公共服务，规范政府行政行为。国家权力机关从“管理导向”向“服务导向”的转变体现了世界各国政府行政模式的转变，是向现代治道的根本变革。税收是国家组织财政收人的主要形式和工具，依法纳税是每个公民应尽的义务。可以说，税务部门是与公民个体权利与自由关系最密切的行政组织，税收是政府基本职能。然而，当今各国的税制都是一套极其复杂的法律法规体系，涉及到公民社会、经济、生活的方方面面，税收问题经常是世界各国行政改革的重要诱发因素。在我国经济体制转型、社会转型的过程中，税收法律法规经常变动，纳税人自愿纳税、满意纳税一直是困扰各级税务部门的难题。在思考如何为纳税人提供满意的服务、构建和谐税企关系的重大现实课题的过程中，山西省地方税务局以涉税事项为突破口，通过为纳税人服务的《办税操作示范》和服务于基层地税部门的《实务标准化操作示范》模型（该模型简称“两个操作示范”），引入标准化操作流程，提高了地税部门的工作效率和质量，为纳税人提高满意的服务。“两个操作示范”的创新不仅仅是业务流程标准化的技术创新，它更是一种先进管理思想的理念创新和制度创新。“两个操作示范”通过服务理念、服务方式的变革，引发政府与公民关系的一系列变革，责任与权利、参与与监督得到全新的诠释，并进而为政府新的治道奠定了制度基础。一、政府治道变革的理论与实践“治道”（Governance）是20世纪90年代以来国际政治学、经济学等社会科学研究的一个热门领域，人们对治道的理解也各有不同。英国学者罗兹认为行2政学界关于治道有6种涵义：最小国家、公司治理、新公共管理、好的治理、社会控制系统以及自组织网络。①。世界银行认为，治道就是指好的治理。也有学者认为治道是指“为实现经济发展,在管理一国的经济和社会资源过程中运用公共权力的方式”。②基于对中国行政理论本土化的研究与探索，以中国行政改革的实践为背景，毛寿龙教授提出了对治道变革的独特见解。他以古典自由主义为基本价值，利用公共选择与制度分析的研究框架，开发出研究中国政府治道变革的政策分析工具。在他看来，“治道”不同于统治、行政与管理，它“是人类社会治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基本模式。对于人类社会来说,无限政府、人治政府、专制政府、集权政府和封闭政府,都是传统治道的构件,这些构件构成了传统治道的制度平台。与此相反,有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府,构成了现代化的治道构件,这些构件构成了现代治道的制度平台。”③现代治道的五个方面是各国政府实现治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基础性制度平台。这五个方面互相制约、互相作用，共同影响政府治理的有效性。在人类文明不断演进的过程中，对良好的治理孜孜以求，对制度绩效理解的深入有利于促进有效政府的建设。20世纪70、80年代以来，在西方各国，由于信任危机、财政危机导致了民众对政府普遍的不满，政府改革呼之欲出。美国、英国、新西兰等国开展了包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策民主化、政府权力多中心化的多层面、多维度的治道变革，政府治理有效性得到显著增强。西方发达国家治道变革的进程对中国起到了良好的制度示范效应。改革开放以来，随着市场经济体制的建立与完善，我国政府也正在经历着从传统治道走向现代治道的变革。在政府职能方面，随着市场化进程的不断推进，遵循“政企分开、政事分开”的原则，我国政府逐渐在找寻正确的职能定位，政府职能错位、缺位、越位的状况有所改观。在法治建设方面，我国已经明确把“依法治国”作为政府治理的核心理念，并对宪法和法律做了一系列修订和完善，法制化进程速度明显加快。我国的民主化程度得到显著提高，基层民主选举已经铺开，民主责任制逐渐得到落实，公民参与政治的方式、途径和渠道增多。中央和地方的关系3走向合理化。地方获得了更多的管理公共事务的权力，权力下放、分权式管理促进了地方事务的治理。政府开放性程度也日渐增强，政务公开、信息公开、“阳光政府”有效改变过去政府和公民信息不对称的状况，为公民维护自身基本权利开辟了新的途径。二、公共服务标准化：山西地税“两个操作示范”制度创新标准化是企业为了适应现代社会的复杂性提出的、为了提高企业的经济效益和社会效益一种综合性管理工作。1996年，国际标准化组织ISO/IEC在第2号指南中提出，标准化是“针对现实的或潜在的问题，为制定(供有关各方)共同重复使用的规定所进行的活动，其目的是在给定范围内达到最佳有序化程度。”④规则的统一性、过程的可重复性和结果的一致性是标准化的核心。在标准化经受住市场的检验获得成功之后，其使用范围扩展到工业企业以外，并逐步在服务业等非制造行业得到推崇。标准化重在以质量取胜，将标准化的科学管理方式引入行政管理领域是山西地税“两个操作示范”制度创新的出发点。2006年，为“建设依法规范、高效优质、民主公开、清正廉洁行政和人民满意的政府”，山西省人民政府发出《关于改进机关作风优化政务环境全面提高政府公信力和执行力的决定》。山西省地税局为落实这一决定，率先向社会公开承诺办理涉税事项“首办负责制、限时办结制”（以下简称“两制”）。“首办负责制”指对纳税人申请办理的涉税事项，由税务具体承办部门或牵头承办部门第一位负责办理的工作人员按照政策规定和办理程序及时给予办理或办结，并承担相应的办理责任；“限时办结制”是要求对纳税人申请办理的涉税事项在设定的限办时间内办结。“两制”要求做到“一窗式”受理服务和“一站式”服务，最终实现纳税人办理涉税事项的“统一受理、内部流转、限时办结和窗口出件”。“两制”实施后，提高了税务部门的行政效率，节约了纳税人办税的成本，受到了纳税人的好评和欢迎。2007年，为进一步落实山西省政府“转变作风、狠抓落实”的要求，山西地税局卢晓中局长提出地税干部要“基于税收、高于税收，跳出税收看税收”的工作理念，税务部门工作要以“各级党委政府满意、社会各界满意、纳税人满意和基层税务干部满意”为目标。经过走访基层纳税部门、对纳税人进行调查等一4系列调研和对推行“两制”经验的总结，地税工作人员发现，虽然地税部门办税效率得到提高，但由于我国的税制非常复杂，从国家税务总局到地方基层地税部门出台的法律、法规、条例、细则数量巨大，不要说纳税人，就连地税干部都经常不能一一了解。基层税务人员业务素质参差不齐导致形式上完整、统一的税收法律法规并不能转化为一致的结果，纳税人在办理涉税事项时对自己权益的维护也是心有余而力不足。面对这种现状，山西地税部门决定从税务部门核心业务——即办理涉税事项入手，引入标准化的科学管理模式，以税务部门和纳税人业务交汇碰撞点为切口，将征办税事项进行归纳整理，分门别类，编撰成册，制作了为纳税人服务的《办税操作示范》和服务于基层地税部门的《实务标准化操作示范》模型（该模型简称“两个操作示范”）。“两个操作示范”的核心理念和设计原则都体现为标准化。“两个操作示范”按照涉税事项办理过程的实际流程，即“办什么、找谁办、怎么办、什么时间办完、办完以后还有什么注意事项”，从纳税人和基层地税部门双方各自需要办理的事务进行梳理，形成了按照事物发展规律的标准化的操作流程。“两个操作示范”涉及到20多个大类、73个小项涉税事项，其中有19类66项存在税企对接和接口问题。这些涉税事项通过标准操作的规范化、程序化，对于纳税人，不论懂不懂税、是否办过税，只要参照《办税操作示范》去做，都能明白所需办理事项所需的资格、材料和程序，可以独立办理涉税事项；对于基层税务人员，不论岗位如何变动，只要对照《实务标准化操作示范》，很快就能熟悉从未办理过的业务，并按照规范的方式、方法为纳税人提供公平、快捷的服务。“两个操作示范”被纳税人和基层税务人员形象地誉为办税的“自助餐”、“活字典”。“两个操作示范”看似简单，实际上富有深刻的政策意蕴。它抓住了政策执行的关键要素。从横向上看，各个地区税务部门执行的都是统一的法律法规，而统一的法律法规并不必然得到一致的落实，而是在各地按照自身独特的“潜规则”运行，法律法规的信度受到质疑；从纵向上看，从中央到地方各个层级的税收法律法规政策，在政策传递过程中容易出现时间差，基层税务人员业务素质差异直接影响到纳税人的办税效果。通过对最核心的办税流程“再造”，复杂的实体法律法规经由标准化变为现实的、具体的、可操作的程序程序规则。在实施“两个操作示范”的过程中，山西地税充分利用信息化的管理平台，5逐步将操作示范手册与电子政务结合起来，陆续开通了网上服务和电话、短信服务。他们将“两个操作示范”实务手册内容放在地税部门门户网站上，纳税人足不出户就可以查到所需办理事项的程序，并可以将需要填写的资料直接下载，待按照书写模板填写好后直接到地税服务厅办理，基层地税干部也可以随时学习不熟悉的办税事项，大大改善了办税服务厅的办税效率，节约了办税成本。同时，纳税人还能通过网上在线咨询的方式获得更详细的解答。不便上网的纳税人也可以通过山西地税在全省统一开通的服务电话，查询任何一项涉税事项的问题。在办税大厅，还设有自助触摸屏和服务台以便纳税人随时查询和咨询。“两个操作示范”实施一年来，初步实现了山西地税局提出的“操作简单化、具体化、标准下结果统一、责任行政、以一带多、示范性”的六大追求。经初步调查，“两个操作示范”推行后地税部门工作效率大为提高，服务质量也得到纳税人的肯定。如在壶关县，办理涉税事项的表格、文书差错补正、程序步骤不规范、签字审批差错的数量均大幅减少，在一些方面已经达到零差错，同时，办税所需时间成本也大大降低，办税大厅拥挤现象明显得到环节，纳税人和基层税务人员均反映良好，投诉率也降低许多。三、“两个操作示范”制度创新的治道变革意义当前，我国正处于从农业社会向工业社会、后工业社会的转型期，经济、政治体制也要随着社会发展进步不断创新以适应时代要求。在世界各地，政府正成为人们注目的中心。政府及其有效性一再得到各国的重视。“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必需的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。”⑤正如第一部分所言，良好与有效的政府必须建立在现代治道平台的制度基础上，有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府缺一不可。从政府由传统治道走向现代治道的进程看，“两个操作示范”不仅仅是技术创新，而且是制度创新和理念创新，它是制度创新和理念创新在技术和操作领域的表现，通过公共服务标准化改革为政府走向现代治道提供了新的制度平台。走向法治政府的变革。在世界范围内，法治早已成为现代民主国家治理的主要方式。法治就是“由法律统治而非由人统治”，以法律的普遍性、一致性和确6定性保证良好的社会秩序，保障公民的基本权利和自由。1997年，党的十五大就把“依法治国”作为我国治国的基本方略之一，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”已经成为社会基本共识。从法律制定的情况看，我国已经建立起较为完备的法律法规体系，但执法和守法一直是薄弱环节。一方面，权大于法、执法不作为、乱作为、执法不严、执法不公一直是引起某些公共事件的导火线；另一方面，公民法律法规知识有限，主动守法意识薄弱。“两个操作示范”是在现有条件下改善执法与守法、实现法治的一剂良药。从基层地税部门来看，“两个操作示范”有效地约束了税务部门的执法人员的行政裁量权，从根本上促进了税务部门依法办税。由于我国正处于经济转轨时期，税制税法还不健全，并且经常变动，基层办税人员很难及时掌握全部的办税相关法律法规，而且我国法律重视实体标准，轻视行政程序，这些客观因素导致基层税务部门经常出现一定程度地“不作为”或“乱作为”，“人浮于事、相互推诿、拖沓办事、执法随意、程序欠缺、人为设障、吃