我国城市公共服务民营化的实证分析

湖南涉外经济学院继续教育学部毕业论文题目我国城市公共服务民营化的实证分析姓名戴友明考籍号913309200089专业、年级公共事业管理2009级联系电话指导教师方羡辉2011年4月8日目录内容摘要………………………………………………………………1关键词………………………………………………………………1正文………………………………………………………………………1绪论…………………………………………………………………2一、城市公共服务民营化问题的提出……………………41、城市公共服务民营化的含义…………………………………………52、城市公共服务民营化的依据…………………………………………63、城市公共服务民营化的意义……………………………………74、国外城市公共服务民营化的启示………………………………9二、我国城市公共服务民营化的发展现状………………………111、我国城市公共服务民营化的实施…………………………………112、我国城市公共服务民营化的发展状况……………………………123、我国城市公共服务民营化过程中存在的问题……………………15三、加快发展城市公共服务民营化的对策建议………………171、加快发展我国城市公共服务民营化的宏观路径…………………172、加快发展我国城市公共服务民营化的微观举措…………………20结束语…………………………………………………………………23参考文献………………………………………………………………251我国城市公共服务民营化的实证分析【内容摘要】【关键词】2绪论在公共部门改革的过程中，“民营化”成为了改革的代名词，成为了改革的主流。1、研究的背景和目的20世纪70年代以来，西方国家展开了一场声势浩大的公共管理运动，政府改革也引发了公共服务领域的改革浪潮。从大的方面来说，无非是政府职能的市场化、政府行为的法制化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。①在公共服务领域，政府作为服务的生产者和提供者，由于种种诸如效率问题的产生，政府角色也遭受到质疑，一场发生在公共服务领域轰轰烈烈的改革也随之爆发。在社会主义国家中，我国是民营化的先驱，1978年率先从农业部门开始。改革开放30年来，我国城市经济社会取得了长足的进步。与此同时，快速的经济增长也带来了政府在城市公共服务提供模式上的不足，这也影响了城市经济社会的协调发展。通过对西方国家的借鉴，再结合我国国情下城市公共服务民营化发展的状况，可以看到，加快建立和完善我国特色社会主义城市公共服务民营化已成为大势所趋。作为公共服务的重要组成部分，城市公共服务的民营化在提供公共服务上的效率、打破政府长期垄断以及对我国第三部门的发展都发挥了积极的作用。但在肯定成绩的同时还应看到，由于民营化的复杂性及我国城市的变化发展，使得我国城市公共服务民营化在某些方面还未完全达到预期的效果。本文正是基于以上原因，试图通过立足我国国情，适应我国城市发展的新形式、新要求，有效的提高政府管理与社会治理能力，建立起一套适应新时代的城市公共服务民营化的发展方式，充分利用政府和社会组织在城市公共服务民营化上的巨大潜力，促使其积极主动并富有创造性的工作和实现政府目标，就成为一项刻不容缓的任务。2、国内外研究现状学术界推进民营化的先驱包括弗里德曼、图洛克、安东尼唐斯和彼得·德鲁克等人。而作为世界民营化大师的萨瓦斯，得益于参与49个国家的民营化实践，积累了丰富的经验，为公共部门的民营化做出了独特的贡献。①[美]E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2002,2.3萨瓦斯在其著作《民营化和公私部门的伙伴关系》中，对民营化进行了详细的阐述，分析了公共部门进行民营化的可能以及问题和对策，也对二十世纪八九十年代各国的公本文正是基于以上原因，试图通过立足当前我国社会主义初级阶段国情下公民民主政治共服务改革作了总结。从中我们看出，民营化在政府改革中的重要地位。从实践看，西方国家的公共服务改革浪潮取得了不同程度的收益。英国的撒切尔政府和美国的里根政府给业已形成的民营化运动以巨大的推动力。相当部分的政府公共服务被合同外包出去，或由政府和第三部门联合提供。奥斯本和盖布勒所作的《改革政府:企业精神如何改革着政府》中，首先提出了“企业化政府”的概念，这对于公共服务民营化方向的改革有重要的影响和借鉴意义。我国对城市公共服务民营化的研究出现的较晚，现在还存在着种种争议。我国对此研究最初是以介绍外国公共部门市场化改革的有关情况及经验教训为开端的，主要集中在日本、英国、德国、荷兰、美国等民营化的先驱国家。随着公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务理论的引入，理论层面的探讨已相当普遍。总的来说，理论界对于公共服务民营化的对策研究还欠深入，较为深入的研究大多数集中在国有企业的改革及打破垄断上。我国学者所作的相关调查和所著书籍中，介绍了公共服务民营化的背景，考察了民营化的常见模式，并比较了模式之间的优缺点。从公共服务在传统模式——政府的责任下入手，提出了在公共服务民营化过程中政府和社会部门应该承担的责任。如国家行政学院的李军鹏在其所著的《公共服务学》中，介绍了公共服务理论的发展过程与流派和世界各国的公共服务提供模式，对比我国政府在提供公共服务方面的一些不足和成就，从而提出建设我国公共服务型政府的相关建议。北京大学的句华教授在《公共服务中的市场机制》中，首先介绍了不同类型的公共服务与不同市场机制引入之间的关联性；其次具体分析了公共服务引入民营化方式的四种制度安排：合同外包、特许经营、用者付费和内部市场；最后针对我国公共服务的现状，提出了我国公共服务改革的一些建议。武汉大学的黎明教授也在其《公共管理学》中也介绍了公共服务民营化的相关知识，分析了我国公共服务民营化出现问题的原因，通过介绍各国民营化的情况，指出公共服务民营化对我国的启示：不可全盘效仿西方；民营化过程中政府的责任；实现公共服务民营化的技术与方法。43、研究内容本文论述了我国城市公共服务民营化的相关问题，主要围绕以下几个方面研究：第一，阐述城市公共服务民营化内涵；第二，分析我国城市公共服务民营化的发展现状；第三，根据发展现状找出我国城市公共服务民营化进程中的一些问题；第四，结合实际，针对公共服务民营化进程中的问题，提出加快发展我国城市公共服务民营化的对策建议4、研究方法4.1、文献研究法。利用互联网上的各种数据库，如清华同方的CNKI数据库、万方数据库、BAIDU和GOOGLE搜索引擎以及大量书籍、杂志，查阅国内外有关民营化、城市公共服务、公共服务学、公共管理学等方面的文献，对其涉及到城市公共服务民营化的信息进行分析，为理论分析和文献述评作准备；借鉴当前国内外城市公共服务民营化研究的相关成果以及相关的城市公共服务经验，寻求合理的对策建议以及提供理论和经验支撑，以此建立论文的研究体系和结构。4.2、系统研究法。城市公共服务是一个系统，在研究的过程中要遵循系统研究方法，多层次、多序列地考虑我国城市公共服务民营化的现状及原因，使研究具有系统性。4.3、理论与实际相结合法。针对我国城市公共服务民营化的现状，从著名的公共产品理论入手，界定公共服务的概念，阐述公共服务的提供机制，然后再结合我国改革的背景理论和西方新公共管理运动的理念来界定民营化的概念，分析公共服务民营化的动因及阻力。4.4、比较研究法。通过对比我国和其他国家城市公共服务民营化的相关情况，以期得出对我国城市公共服务民营化启发。一、城市公共服务民营化问题的提出我国城市公共服务缺乏竞争、效率低下，探讨公共服务民营化，分析民营化进程，借鉴国外公共服务民营化改革的成功经验，制定符合我国国情的公共服务民营化之路，对我国公共服务民营化的健康发展有着重要的作用。正是基于对这些现实的思考，在老师的启发下，结合我国城市公共服务的发展状况与自己的兴5趣，选择对我国公共服务民营化这个问题进行思考和研究。由于我国农村公共服务与城市相比还比较落后，论文提及的公共服务即指城市公共服务。1、城市公共服务民营化的含义1.1、公共服务的含义关于公共服务的含义，不同的学者有不同的观点和看法。但公共服务一定是公民所需的，能够使公民的某种直接需求得到满足的，使公民受益的和得到享受的。现实中，广义的公共服务等同于公共物品；狭义的公共服务仅指由政府安排的具体的服务项目。公共服务的对象是公民及其组织。公民的各种直接需求，在很多情况下是通过组织起来的方式表达出来的。公民的经济组织和社会组织分别表达了公民的经济需求和社会需求。政府为满足公民及其组织的直接需求所开展和介入的活动，即为公共服务。公共服务满足的是公民及其组织的基本的直接需求。1.2、城市公共服务民营化的内涵民营化一词最早由美国管理学家彼得·德鲁克在1969年提出，第一次使用的词是reprivatize（重新民营化）。广义而盲，“民营化”可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。人们使用许多概念来表述民营化，如非国有化、非政府化、非国家化等。在我国，城市公共服务民营化是指为打破市政垄断公共服务的局面，通过市场化运作将部分公共服务职能转交给社会和企业，让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共服务的提供，即政府充当“掌舵”而非“划桨”的角色。公共服务民营化的基本特征有：第一，价值取向方面强调服务价值，政府只需负责提供少数公益性服务，绝大多数的城市公共服务可以采取付费的方式由市场和社会有偿提供。第二，政府定位方面要求重新检讨政府的社会福利和经济职能，将原来由政府承担的部分职能推向社会和市场，从而减少政府负担，缩小政府规模，精简政府人员。第三，效能评估方面要以最低的成本向公众提供最优的服务作为衡量政府业绩的标准。它关注是这种服务供给是否最为经济和有效。62、城市公共服务民营化的依据2.1、理论依据在20世纪70年代全球经济衰退的背景下，“政府失灵”问题日益引起人们的关注，基于凯恩斯主义的传统公共管理模式遭到人们的质疑，而公共选择理论、新公共管理理论、交易成本理论、委托代理理论等很快受到了政府改革家的青睐。2.1.1、公共选择理论公共选择理论认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供。打破政府垄断地位，建立公私机构间的竞争，是摆脱困境的最好出路。它不同于传统行政学的重心，关注的中心是政府与社会的关系，不完全致力于改革完善政府本身”。①2.1.2、新公共管理理论二十世纪七八十年代，西方城市相继掀起了摒弃传统行政理念、强调结果导向以及市场化等理念的新公共管理运动，它是民营化浪潮的兴起的又一动因。新公共管理强调市场机制，为提高服务供给的质量和效率，需在公共部门中引入市场竞争机制。政府可以将一些公共服务由私营部门来提供政府只需做好监管工作，这使公共服务变得多元化。可以认为，“民营化就是新公共管理”。②2.1.3、交易成本理论经济学家通过对不同组织交易成本的分析发现，在竞争条件下，私人产权可以降低交易成本。因为，“在竞争条件下，一个企业家或代理人若想争取其他资源的所有者参加他的组织，必须提供具有吸引力的条件，而只有他的组织能够有效地降低交易成本时，才能做到这一点。”交易成本理论说明，将私人产权引入公共服务领域有助于交易成本的降低。2.1.4、委托人/代理人理论委托人/代理人理论把社会生活和政治生活理解为一系列委托人与代理人发生交易的合同或协议关系。代理人代表委托人完成各种任务，而委托人同意为此以一种双方均接受的方式付给代理人报酬。公共服务民营化正是吸取了委托人/代理人理论的这些观点，在具体实现方式上广泛采取了合同制。①周志忍.当代国外行政改革比较研究[M].北京:国家行政学院出版社,1999,23.②奥斯特罗姆著,余逊达,陈旭东译.公共事务的治理之道[M],上海:上海三联书店,2000,45.72.1.5、萨瓦斯的民营化理论美国的民营化大师E·S·萨瓦斯在先驱们的理论研究基础上，通过自己对多个国家的民营化实践，进一步论证了民营化理念。民营化充分发挥了社会其他机构的作用，在产品和服务的生产方面减少了政府的作用，使公众更少依赖政府来满足服务的需求，