摆脱乡村治理困境出路在于建设服务型政府

摆脱乡村治理困境出路在于建设服务型政府——从乡村干部成为“黑老大”谈起孙鸣鹤随着“打黑”的深入，形形色色的“黑老大”浮出水面。曾几何时，将乡村干部与“黑社会”联系起来已不再让人觉得突兀！看了下面的报道，不知您作何感想？《中国青年报》（2008年8月26日）报道：深圳市公安局打掉了一个长期盘踞在深圳市公明街道南庄社区的黑帮团伙，抓获犯罪嫌疑人16名，其中13人被批捕，3人被刑拘。该黑帮对外称“南庄公司”，“老大”通过贿赂当上村主任，一手遮天，其二弟既是团伙“首脑”，同时又是南庄村的联防队长。据警方调查，“南庄公司”与“村主任”麦×森涉嫌故意伤害、寻衅滋事、敲诈勒索、开设赌场、摆放“老虎机”等多项涉黑犯罪行为。2005年3月，以麦×森的四弟麦×为首的犯罪集团在公明街道南庄一带开设赌场、抽头，大肆聚敛财产，并积极发展骨干成员，逐渐形成成员较多的黑社会性质犯罪组织，对外号称“南庄公司”。2008年5月，麦×森组织了好几批村民到外地旅游，通过贿赂欺诈等方式当上了南庄社区（南庄村）的村主任，同时，他的二弟麦×明担任联防队的队长。该黑社会团伙从上至下分为4个层级，老大是麦×森，第二层“首脑”是联防队长麦×明，第三层是骨干，第四层是马1仔。据介绍，由于众多小店店主都被敲诈过，所以在南庄只要一说“南庄公司”，人们都知道是黑社会团伙。这个涉黑组织成员多是以联防队员的身份出现。据警方介绍，每次警方突击查赌，分布在各个出口的联防队员都会用对讲机通风报信。直到今年6月连续发生两起重大案件，才引起警方高度重视。之后由深圳市公安局刑事侦查局牵头成立治理整治打黑专业队，该团伙成了光明打黑除恶行动的第一个重点打击目标。2008年8月，警方将涉案犯罪嫌疑人一举抓获。也许有人会认为，我国村民自治队伍如此庞大（截至2007年底，全国共有611234个村委会），出几个“黑社会”也是意料中事，毕竟家大多纨绔、树大有枯枝嘛！然以管窥之，却发人深省。纵览古今，横观中外，无论是毛泽东所说的“山大王”，还是吴思所说的“血酬集团”，无论是路见不平、拔刀相助的“侠客”，还是平地抠饼、图财害命的“黑社会”，均是以非国家暴力自恃者，都是民权羸弱社会的衍生物。民权弱，则黑恶生。在农村，民权强弱与乡村治理1息息相关，村民自治能力强，则民权强，反之则弱。而村民自1有学者研究，“治理”源于古拉丁文或古希腊语的“引导领航”一词，原意是指统理、引导或操纵之行动或方式，经常与“统治”一词相互交叠使用，随着“全球化”的发展，“治理”一词也发生很大变化，全球治理委员会1989年对治理下的定义是：治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。当代行政管理体制的一个基本特征是由统治到治理的转变，治理的基本结构包括两个方面：一是公共服务供给结构上的主体多元化，公共服务主体由单一的政府扩展到政府、非政府组织和企业组织；二是公权力结构上的分权化和自治化，实行地方自治、基层自治与社区自治。从途径看，治理可分为文化治理、经济治理、法律治理和社会治理，这几种治理在乡村治理中相互交织在一起。2治能力强弱，则与服务型政府建设相辅相成。人类社会的民主历程表明，克服危机、控制暴力的重要办法是“自治”。“自治”意味着人类自觉思考、自我反省和自我决定的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判断、选择和根据不同可能的行动路线行动的能力2。在“自治”的过程中，个人支配自己的生活及社会管理自己的事务，所实现的是同一原则，即自主的原则3，虽如此，这两者却可能发生冲突，正如历史上经常发生的那样。一、乡村治理的历史包袱乡村治理与国家政权建设息息相关。有什么样的政权结构就有什么样的乡村治理方式。集权体制下必然产生掠夺性的基层治理方式，这是因为乡村的官吏是授权于上级官僚并对其负责，在组织处处意味着寡头统治的情况下4，名义上的被委托者实际上却成了农民的统治者，难道这是一个无论是理论还是实践都无法克服的悖论么？（一）封建时代的乡村治理美国学者费正清认为，中国封建时代的国家行政机构止于县级，这是国家权力对乡村社会的介入与乡村社会自治权力之间的动态平衡点。介于国家与乡村社会之间的乡绅发挥2[英]戴维•赫尔德著燕继荣等译王浦劬校《民主的模式》中央编译出版社2004年1月第1版第380-381页3[美]科恩著聂崇信等译《论民主》商务印书馆1988年5月第1版第273页4[德]罗伯特•米歇尔斯著任军锋等译《寡头统治铁律——现代民主制度中的政党社会学》天津人民出版社2003年1月第1版第1页3着特殊的整合与治理功能，满足国家从乡村社会提取赖以生存的各种资源和乡村社会对公共权威提供的秩序与安全的需要。乡绅必须有能力促进地方利益共同体的形成，必须有一系列规则保持共同体的内聚，才可以在强制之外获得社会服从的力量。乡绅治理地位的获得与稳固，需要一系列制度性力量的支持。在文化与意识形态方面，传统国家政治权威的合法性建立在对经典的理解之上。文化与意识形态整合的力量以科举制度为基础，治理地位与持有功名密切相关。乡绅是出于提高社会地位、威望的考虑并承担相应的社会公共责任，而非单纯为了追求自身财富，这也是美国学者杜赞奇所谓的文化网络中绅士出任乡村领袖的主要动机。在乡绅治理模式中，不是国家授予乡绅以公共责任，而是原来居于地方整合中心的精英人物，取得了国家行政权力的认可，他们真正的权力来源于乡村社会内部的利益关系本身，来自下部的合法化才是乡村权威真实的权力基础所在。而科举制度提供的功名将乡村权威与国家在文化意识形态上联结起来，他们的治理权力与经济财富则依靠地方性的制度支持。然而正是这种封建绅权压制住了以权利为基础进行自治的民权。（二）近现代的乡村治理近代以来，中国最有活力、变化最快的是乡村基层社会，而促成乡村变化的一个很重要的原因是乡村外部环境发生的深刻变化。此种尝试与努力始于清末新政。近代以后，乡4绅治理模式开始走向衰弱，形成了所谓的经纪模式并使国家政权内卷化，即国家不是靠提高行政机构的效益，而是靠复制或扩大经纪体制来扩大其行政职能。学者贺雪峰认为，在赢利型经纪治理模式中，经纪人不仅与国家争夺利源，而且利用贿赂、分成等手段打通与官府的关系，从而使国家政权失去其对官僚部分收入的监督，随着官员越来越看重这种“额外”收入，其自身也逐渐半经纪化，从而忘却国家利益。同时，在这种经纪模式中，乡村权威的授权来源转移至官府系统，经纪人的唯一资本是与官府的联系，他们以此为生，故竭力维持此种关系。这无异于将乡村权威从乡村社会共同体中剥离出来，而原来地方体中由“共同利益”联系起来的内聚结构被瓦解，结果是乡村权威与乡村社会的利益一致性逐渐弱化，乡村权威的合法性地位与地方共同体政治经济利益的关联渐渐脱离。乡村权威与官僚之间新的授权关系的建立，促使权威私人的目标和国家公共的目标混为一体，这给予乡村权威充分的机会和更大的行动空间，并形成了新的治理模式的社会基础：利用官方名分使其独有规则合法化，以聚敛财富为目标的自治进入官方治理结构，官事与私事的互利互惠被制度化。但由于乡村权威来自乡村社会的合法性承认越来越弱，严重的社会（政治）整合问题延续至今，民权甚至更为弱化。（三）建国后的乡村治理5建国以后，经过一系列暴风骤雨的政治运动，由地主阶级把持的保甲组织被废除，传统的绅权、族权和神权被打倒，“农会”、“党支部”、“合作社”、“生产队”、“妇女会”等现代组织建立起来，广大乡村地区迅速建立人民政权，终结了民国时期普遍存在的国家政权内卷化的扩张。人民公社化之后的乡村基层日益走向国家化和政治化，乡村治理演变成“强官治——弱自治”的单轨政治，乡村自治缺乏制度空间。在放权改革的背景下，乡村治理组织从集体经济组织中分离出来，国家与乡村社会在一定程度上实现了分离。但有学者研究，在其后的发展中，由于乡镇企业在农村经济中地位日益凸显，乡村治理与经济活动重新结合，乡村治理组织卷入市场与信息的垄断活动中，与其本应提供公共产品的服务角色产生了结构性冲突，它不能通过有效代表并传达乡村利益的方式达到社会整合，反而与社会利益形成竞争或冲突关系。随着乡村基层党组织的涣散与意识形态普适性的弱化，国家自上而下的控制努力并不能真正解决效率问题，政策执行中的变通行为迅速普遍化。通过各种各样的方式，乡村治理远离国家利益，同时也没有贴近农村社会利益，他们日益成为脱离原来的行政监督，同时也未受到有效的社会监督的相对独立的利益团体，导致了新一轮的国家政权内卷化与经纪体制的再生，农村社会阶层发生分化，民权在异化中。二、乡村治理的当前困境6学者霍军亮认为，以城市化与工业化为基本标志的现代化带来农村社会的危机和破产，似乎已被证明是全世界的规律。然而，也正是这同一过程催生了新的乡村治理及其解决途径。（一）乡村治理结构存在较大缺陷乡村治理结构是指乡村治理权力产生、运作与变更的组织架构与制度安排。改革开放以来，作为我国基层民主选举制度改革的一条主脉络，村民自治已成为一项基本治理制度，为下一步的中国政治体制改革奠定了很好的微观基础，但乡村治理结构仍有较大缺陷。1、现有的“条块结合”弊端突出有学者认为，我国乡镇组织的“条块”（县市下派部门的“七站八所”即“条条”，乡镇政府即“块块”）分割严重肢解了乡镇政府的职能，使其处于有责无权并受制于“七站八所”，该体制是加重农民负担的制度性根源，不适应市场经济发展的需要，需彻底改革。主要问题为：（1）持久的“条块分割”的矛盾。乡镇一直抱怨上级机关控制着“管财管物和有权有利”的部门，剥夺了自己对乡村事务的管理权力，侵害甚至剥夺自身的权益，而且难以进行有效的监督和协调管理，造成乡镇“牌子大，权力小；责任大，待遇差”。（2）“七站八所”的扩张和膨胀是造成乡村“食之者众”7的重要根源。一方面，不少地方“七站八所”的机构和人员数量远远超过乡镇政府。另一方面，县市及上级各部门以各种名义向基层“插一脚”，造成机构和人员不断增多。（3）众多的“条条”加重农民负担。上级下派机构拥有与农民生产和生活直接相关的粮食收购、水电分配、税费征收、土地使用及生产经营等方面管理权，对农民的生产和经营横加干涉，乃至乱罚款，随意加重农民的负担。取消农业税虽然成功地堵死了乡镇政府和村级组织摊派和收费的渠道，但收费的口子依然存在。（4）一些“条条”的存在及运行方式日益丧失合理性。如邮电、金融、农机、农技、文化、广播、经管、客运等，不过是计划经济体制的延续，随着市场经济的发展，这些机构的业务及活动方式也日趋市场化，已丧失作为国家机构行使行业管理的必要性。（5）现存的“条条”均是按乡镇行政区划组建和运作的，在机构设置上强调上下对口，分区而治，难以实现机构设置和业务管理的优化配置。同时，“条条”在“块块”内缺乏横向的联系，一旦垂直领导和监控出现障碍，必然失去有效约束。此种“条块”关系，需在服务型政府建设过程中根本转变。2、乡村治理的体制惯性及行政权的趋利化从乡镇的权力运行看，有学者认为，现行的乡村治理仍8然深受人民公社时期实行的“党的一元化领导”的影响，并以新的形式强化了党的“一元化”领导体制，使乡镇政府和经济组织成了乡镇党委的从属机构。特别是现行乡镇政府的组织机构和职能权限，基本上还是五十年代的框架，其运行机制在相当程度上没有摆脱旧体制的惯性。在现行的乡镇治理结构中，乡镇党委是治理的权力中心、决策中心、指挥中心和控制中心。乡镇党委直接受县（或县级市）党委领导，实行集体决策和分工负责相结合的领导制度，形成“书记挂帅、分兵把口”的工作格局。在乡镇人大闭会期间，由于其缺乏常设机关，人大主席团难以有效履行法律所赋予的决定权、监督权和任免权。而且在党政不分的情况下，乡镇人大的许多职权实际上由乡镇党委或者政府代行，人大“橡皮图章”的形象难以根本改变。乡镇政府工作一般分常规性工作和非常规性工作，其大量“中心工作”是上级布置的非常规性工作。从乡村的工作任务和保障看，乡村不仅承担着与传统政府类似的税收和秩序事务，而且还负有领导当地经济发展的职责。乡镇在运作过程中越来越把自身存在作为重要目标，组织本身越来越具有自利性，使基层组织将工作目标转向自身，组织行为严重扭曲。当发工资演