改革行政审批制度 建设服务型政府

改革行政审批制度建设服务型政府国务院体制改革办公室副主任李剑阁党的十六届三中全会提出继续改革行政管理体制的任务，加快形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。由于我们正在从计划经济体制向市场经济体制转轨，政府各部门还存在着许多不合理的行政审批，妨碍了服务型政府的建立。这是因为，一个政府部门，如果它的精力、兴趣主要放在审批上，它就不可能成为服务型政府。所以要建设服务型政府，必须改革行政审批制度。改革实践告诉我们，政府不要去做那些市场可以做到而且可以做好的事情，政府只需做市场做不到做不好的事情；如果政府硬要越俎代庖去做市场可以做的事情，那只能收到事倍功半、吃力不讨好的效果；相反，如果对于那些市场做不到做不好而社会必需的事情，政府又不去提供服务，那就是政府的失职。在市场经济体制中，政府在发展经济方面应该越来越多地发挥间接的服务和保证作用。因此，我们要建设服务型政府，必须按照市场经济的要求和《行政许可法》的规定，改革规范我国的经济管理制度，大大简化行政审批的项目和程序。一、政府把市场能够做到而且能够做好的事情交出去，不再直接干预微观经济，努力为促进和保证经济发展创造良好的社会环境和法治环境，改革现有的行政审批制度，实现以抓社会服务为主的职能转移近二三百年来，政府与市场的关系经历了一个曲折迂回的过程。在市场经济发展的初期，大多数西方国家实行的是由看不见的手调节的自由企业制度。在整个20世纪上半叶，无论是经过了经济危机的资本主义西方国家，还是经过了政治革命的社会主义东方国家，都开始强化政府管理经济的作用和职能。这种情况大约持续了半个世纪以后，西方国家为了治理滞胀，纷纷解除管制，兴起了经济自由化的浪潮；而社会主义各国政府为了解决命令经济的僵化低效，也纷纷走上了改革之路。理论和实践已经无数次证明，人类有限的信息和智慧，根本无法替代市场配置资源的作用。对于以前的计划体制，在改革开放的思想启蒙时期，早已受到经济学家的批判。想想这二十多年来政府对市场的干预，成功的例子也非常有限。我们曾经一次次以红头文件严令禁止或限制的空调、易拉罐、铝合金门窗等等，现在已经成为相当规模的产业。真正应该管住的关系国家经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和限制类项目，事实上又没有很好地管住。而不少由各级政府大力扶持和百般呵护的项目，其建成之日就是亏损之时，成了各级财政的包袱。所以政府应该进一步通过改革，真正做到该管的必须管好、不该管的坚决放开，极大限度地减少对经济事务的行政干预和审批。所以目前行政审批改革绝对不仅仅是工作方法科学化的问题，更重要的是要进一步明确政府职能定位的问题。政府要努力为促进和保证经济发展创造良好的社会环境和法治环境，真正把精力专注于社会服务，减少对市场的行政干预，给市场经济活力充分焕发腾出空间。改革开放以来，我们在行政审批制度改革、转变政府职能、提高行政管理水平等方面，取得了进展，也积累了一些经验，但是离成熟的市场经济的要求和《行政许可法》的规定还有不小的差距。应该看到，我们的政府职能的转变没有到位，管了很多不该管，管不好，也管不了的事。我们要进行的行政审批制度改革，就是把不该由政府审批的事项减少下来，让企业自己拥有生产经营的权力和投资决策的权力，发挥社会中介组织参与社会管理的作用，把社团、社区、群众自己能办的事，交给他们自己管理。政府部门只应该做裁判员，决不能做运动员，这样才能当好服务员。一般来讲，行政审批是一种事前管理，而很多真正需要解决的问题都是在审批之后。目前，不少政府机关重审批，轻管理，更谈不上服务，甚至以审代管，管理角色缺位、越位、错位、不到位的现象大量存在。这是一些部门长期处于管理不力、服务不好、甚至运转混乱的一个重要原因。行政审批制度改革也是从源头上预防和整治腐败的重要举措。应该看到，这些年来自政府财政供给的公务员待遇偏低，因此对于各部门违规创收和私设小金库的行为采取了姑息和默认的态度。这样就更强化了政府部门和公务员个人直接介入经济活动和企业事务的冲动，导致了行业不正之风和以权谋私的腐败行为愈演愈烈。一些部门千方百计地争权，主要是争那些能给本部门、本系统带来实惠的审批发证权、收费罚款权，把审批作为增加部门利益的一种手段。因此，进行行政审批制度改革，要大幅度地减少经济职能部门行政审批和直接干预微观经济活动的行政权力，从源头上规范权力的行使，依法对权力进行有效的制约和监督。这场改革靠全体公务员的自觉行动是不易做到的，必须采取自上而下的强力领导和推动，用法律的形式削减部门的行政审批权力和规定其承担的职能。所以，这些改革不仅要求全体政府公务员必须革新思想观念和提高服务水平，更重要的是要在灵魂深处进行一场深刻的革命。当然，改革行政审批制度并不是取消行政审批。从我国的实际情况看，现在的问题主要是审批项目过多，滥用行政审批权。因此，要通过体制改革和制度创新，使政府部门从侧重于行政审批，转变到主要做好监管和服务上来。集中精力搞好宏观调控和社会服务，创造良好的市场环境，发挥市场监管者职能，把政府参与经济和社会的活动调整到合理的范围。二、建立服务型政府，就应该把民间资本愿意投资的项目交出去，政府今后原则上不再参与竞争性的赢利项目，并逐步从竞争性领域退出来，实现政府资源主要投向公共产品和公共服务的职能转移党的十六届三中全会对现代产权制度作了深刻的阐述，进一步扫清了在发展非公有制经济方面的障碍。我们必须抛弃一切阻碍生产力发展的狭隘传统观念。再也不能认为非公经济是社会主义的异己力量，总是与政府离心离德，只有国有经济才可以完全信赖。其实，在市场经济条件下，只要缺乏竞争、疏于监管，各种经济成分都会追求自身的利益，难以指望它会不计代价地为群众谋取福利。这样的实例可以说不胜枚举。前几年，我们为了保护农民和城市消费者的利益，决定控制粮食收购市场，不准个体粮商下乡进村，而由国有粮食企业垄断经营。结果发现，国有粮食企业不但经营严重亏损躺倒在财政怀里吃补贴，而且百般刁难盘剥农民。现在各种所有制企业都可以进入粮食收购市场，压质压价、克扣斤两的现象减少了，卖粮难的问题解决了，农民得到了实惠，十分欢迎粮食流通体制的改革，国家也因此减少了粮食方面的亏空和补贴。由此得到的启发是，在竞争性领域多种所有制竞争的结果既有利于人民，也有利于国家。今后政府应该遵循公共财政的原则，不再举办新的竞争性领域的企业，已有的企业也要通过转让、拍卖、上市等方式逐步退出。有些投资量特别巨大，而民间资本一时无力承担的新建项目，可以由国家投资，在项目形成生产能力、获得现金流量以后，要考虑规范上市，转让产权退出。政府的资金应该集中投资于公共物品，如义务教育、公共卫生、国防治安、国土整治、江河治理、环境保护以及其他基础设施。从政府的管理来说，面对各行各业情况各异的大量国有企业，要想面面俱到、细致入微，几乎肯定是做不到的。只有把国有经济的范围放置于从管理学意义上的有效半径以内，才能保证国有经济的效率。所以我们要按照有进有退、有所为有所不为的精神，逐步把国有经济从竞争领域里退出来，把政府的精力和资源更加集中地用于公共事务如社会保障。即使在非公经济目前经营还存在一些问题的领域，如资源开发，也要采取积极的措施加以解决，而不是简单地采取以国有经济取而代之的办法。我们应该下很大的功夫，研究制定出以较低的资本投入就可以达到的资源环境保护和生产安全的基本标准，然后允许和鼓励民间资金参与资源开发。否则，脱离发展阶段制定过高标准（有时是标准不明），其实质就是脱离群众。那种认为只有靠国家投入建成的大型现代化企业才能进入资源开发领域的思路，既不利于增加就业，又不利于展开多种经济成分之间的竞争。资源开发领域是如此，对于一般加工制造业更应该采取这种方针。三、服务型政府应该把追求利润的目标交给各种所有制的企业，把扩大就业的责任真正承担起来，实现政府作为国有企业所有者向全社会管理者和服务者的职能转移就业是民生之本。政府的责任是扩大就业，企业的目标是追求利润，二者各司其职，相互平衡的结果有效地推动了经济的发展。政府必须把改善创业环境和增加就业岗位作为重要的职责，应该制定鼓励企业在技术许可的条件下尽量多使用劳动力的政策，而把实际用多少资本和多少劳动力的决策权交给企业。只要企业成为市场经济的主体，它一定会在资本和劳动力的配置方面作出有利于提高效益的理性选择。政府没有必要替企业过多操心，提出一些本来应该企业提出的口号，去做那些本该企业做的事情，否则，可能会把政府应该追求的目标给扭曲或丢弃了。如果说增加就业应该是负责任的政府一以贯之的追求目标的话，在内需不足、通货紧缩的特定情况下就更是如此。由于前几年的重复建设，我国制造业生产能力大量过剩。在出现通货紧缩的时候，生产依照加速原理急剧萎缩，出现了生产能力过剩→富余人员下岗→消费需求下降→生产能力进一步过剩→失业进一步增加的螺旋现象。大量开工不足和破产、停产的企业职工下岗后即期和预期收入减少，消费欲望和购买能力减弱，从而又导致生产能力进一步过剩。所以当通货紧缩出现后，如果听任企业根据效益原则裁员，可能会出现经济下降的螺旋。这时政府不仅不能任由市场自发地发挥作用，相反应该出面干预，通过窗口指导和道义劝说的方法，动员企业尽量采取减薪而不是裁员来渡过难关，同时实行扩张的财政政策，扩大投资规模，努力增加就业，尽快打破这种螺旋。由于政府角色错位，这几年在有些地方出现了十分令人难堪的局面。一方面政府要求国有企业减员增效、下岗分流，政府对下岗工人补贴基本生活费，另一方面政府又奖励国有企业安排下岗工人再就业（这时又往往重新增加了冗员）。于是，有些地方和国有企业就轮番让一些工人下岗和再就业，搞数字游戏，两头骗取补贴，冗员没有实质性的减少，就业也没有真正增加，当然效益也不可能得到提高。我们有些同志对中外企业的比较，常常停留在改革开放初期通过出国考察所得到的表面印象上，觉得我国国有企业的弊端就仅仅在于冗员过多，两个人的饭三个人吃，而对治理结构以及其他方面的差距缺乏深刻的认识。有些不负责任的国有企业领导人也会把用人过多作为掩饰自己决策失误、管理无能的借口。有的企业为了提高账面利润和在岗人员的收入，硬是把三个人的饭给两个人吃，将沉重的负担剥离给存续企业，由社会承受动荡的代价。事实上，我们往往只看到了国有企业冗员过多的弊端，而没有看到国有企业在内部人控制的情况下排斥就业的另一方面的弊端。国有企业由于出资人不到位，内部人必然希望人均占有的国有资产越多越好，而不希望有额外的人来分享既得的资本收益。这时如果任由经理人员减员增效，一定会异化成排斥扩大就业、牟取小圈圈私利的不正之风。前南斯拉夫在推行工人自治的改革中，导致严重失业的沉痛教训值得我们吸取。服务型政府的目标和责任，就应该是按照十六届三中全会的要求，把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，实施积极的就业政策，努力改善创业和就业环境。鼓励企业创造更多的就业岗位。四、建立与服务型政府相适应的行政审批制度，提高审批工作的透明度，加强纪律监督、法律监督、群众监督，健全依法行使权力的制约和监督机制，进一步强化对行政审批权的监督制约为在行政审批制度改革过程中实现制度创新，要注意处理好以下几个方面的问题。一是要把取消审批事项与规范管理结合起来。对改革中取消的审批事项，要认真研究新的管理办法，制定可操作的管理细则和标准，积极运用规划、备案、督察、自我约束机制等手段，加强后续监管。要特别注意运用信息、网络等现代管理技术进行管理，提高管理水平和效率。二是要把减少审批的随意性与建立规范运作机制结合起来。审批的随意性，既扭曲了政府形象，也容易产生寻租现象，从而滋生腐败。因此，对保留下来的审批事项，要制定严密的管理制度，形成规范的运作机制。建立服务型政府，在减少审批的前提下，保留的审批必须方便和透明。所以对一般的审批事项，要明确审批的内容、条件、程序和时限。审批的内容要具体，审批的条件要可操作，审批的程序要科学，审批的时限要确定，并对外公布，昀大限度地减少审批人的自由酌情权。对技术性和专业性比较强的审批事项，要制定详细的审批技术规范。对事关经济发展全局的重大审批事项，要