本课程主要服务于财政专业精财税

前言本课程主要服务于财政专业“精财税、通财会、晓投资”的培养目标，从政府预算制度、政府收支科目、预算管理体制、政府预算编制、政府收支执行、政府决算等方面，加强学生了解、精通政府预算及其相关方面的财税、会计和预算管理控制知识，掌握并能运用相关的财税、会计和预算管理控制业务技能。课程以各级政府预算实践为基础，从政府预算业务的证、账、表制作及管理等基本业务着手，引入先进的和国际通用的政府预算管理方法，以及数理统计方法进行相关定量分析，进行政府预算规划和设计。反映政府预算业务所包容的社会经济问题，以及管理实践中的行政性、人文性和技术性内涵；揭示政府预算业务的政策应用和宏观管理、决策功能；阐释预算实践的理论氛围和思维方式。课程配若干业务练习题，以帮助学习者掌握和运用政府预算知识及其业务技能。第一章国家预算与预算管理第一节国家预算的界定第二节国家预算管理概要第三节国家预算管理程序和方法第四节国家预算管理的目的第一节国家预算的界定一、国家预算的内涵国家预算是具有法律规定和制度保证，经法定程序审批的各级政府年度财政收支计划。国家预算是由单位预算逐级汇总成为部门预算，再将各部门预算等汇总后而形成的各级政府预算。（一）国家年度财政收支计划（二）法定程序审批的法律文书二、现代国家预算的成因（一）中外国家预算形成的直接原因:新兴资产阶级的经济斗争1、西方现代国家预算大体经历了三个发展阶段：最初集中在课税权→争夺财政资金支出的支配权→财政控制权，要求政府事先编制全年财政收支平衡表，经议会审批2、旧中国国家预算的形成起因于新政、改革和外债的压力3．新中国的国家预算因新民主主义夺取国家政权而产生（二）现代国家预算发展的根本原因1．资本主义生产方式是国家预算产生的根本原因。2．加强财政管理和监督是国家预算发展的决定性原因。三、国家预算的基本特征（一）计划预测性。政府预算是在一定时期收入与支出的数字估算表，国家通过编制预算可以对预算收支规模、收入来源和支出用途作出事前的设想和预计。（二）法律性。政府预算必须经过规定的合法程序，并最终成为一项法律性文件。经国家权力机关审查批准后下达的各级预算收支指标，具有法律强制性。未经批准，不得擅自调整预算。（三）集中性。国家预算是集中性分配财政资金的手段（四）统括性。预算内容应包含政府的一切事务所形成的一切预算收支，体现预算的完整性。预算收以总额列入预算，不应该以收抵支，只列入收支相抵后的净额。（五）年度循环性。预算年度指预算收支的起讫时间通常为一年。预算年度内，预算工作的程序按时序通常包括预算的编制、预算的执行和决算评估等环节，各环节在年度内依次递进；在年度之间也循环往复。（六）公开性。政府预算收支计划的制订、执行以及决算的全过程也须向公众全面公开，预算内容必须明确，以便于全社会公众及其代表能理解、审查。四、国家预算的组成系统（一）国家预算按政府级次分中央预算和地方预算国家预算的体系构成都是按照国家的政权结构和行政区域来划分，实行一级政府一级预算，从中央到地方设立中央，省，市，县，乡五级预算。（二）国家预算按照收支管理范围分为财政总预算、部门预算和单位预算。部门预算是政府财政预算的基础，基层单位预算是部门预算的基础。1．财政总预算是指各级地方本行政区域的预算，由汇总的本级政府预算和汇总的下一级总预算汇编而成。2．部门预算是反映各本级部门（含直属单位）本系统内各级单位全部收支的预算，由本部门所属各单位预算组成。3．单位预算就是列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算，它以资金形式反映着预算单位的各种活动。根据经费领报关系，我国单位预算分为一级单位预算、二级单位预算和基层单位预算。五、国家预算的功能（一）国家预算是国家分配资金的主要手段（二）国家预算集中我国财政的主要财力（三）国家预算是为公共商品配置资源的重要工具（四）国家预算是以计划为基础进行宏观调控的重要杠杆（五）国家预算综合反映和监督经济运行状态第二节国家预算管理概要一、国家预算管理的概念国家预算管理是国家依据法规对预算资金的筹集、分配、使用进行的组织、协调和监督等活动。1、国家预算管理的主体是国家。预算管理职权分别由各级人民代表大会、各级政府，以及各级财政部门代表，并相应地进行管理。2、国家预算管理的对象是国家预算资金运动的过程和结果，包括由预算资金的筹集、分配和使用两个阶段，形成预算收、支等工作环节。3、国家预算管理的依据是国家的有关法律法规及方针政策，特别是《预算法》。二、国家预算管理的地位第一，国家预算管理在财政管理中处于主导地位。财政管理是以国家为主体在分配环节进行管理全社会范围内管理。财政管理由预算管理，税收管理，财务管理，财政投资管理和预算外资金管理等组成，其中：预算管理是财政管理的核心内容，也是财政管理的重要依据和综合反映；第二，国家预算是综合财政计划的主体组成部分。综合财政计划是国家财力总的分配计划，范围主要包括国家预算、预算外资金和银行信贷资金计划。国家预算集中的国家的主要财力，用于满足国家职能的基本需要，在综合财政计划中占有核心地位，是国家的基本财政计划。第三，国家预算是各项财政收支的枢纽。国家预算起总揽全局的作用，制约和支配工商税收计划，预算外资金，基本建设拨款和贷款计划等其他各单项财政收支计划，使之服从于预算管理总的要求。三、国家预算管理的原则国家预算管理的原则是指进行国家预算管理应遵循的指导思想和方针，是多年来预算管理经验的高度概括，它反映预算管理的客观规律和基本要求。（一）预算管理体制的原则1．统一领导、分级管理的原则——核心是解决集中和分散问题，体现在各级政府财权和财力上。涉及中央和地方，政府和部门的关系。2．权责结合的原则。权责结合实际上是事权与财权的结合问题。事权决定财权，但又必须由财权作保证。。（二）预算收支管理原则1．预算收支管理的共同原则是依法理财。2．预算收入的管理原则是发展经济、公平负担。3．预算支出的管理原则。一是量入为出的原则。二是统筹兼顾、确保重点的原则，坚持一要吃饭，二要建设。4．预算收支关系的原则是平衡原则。收支平衡应该是立足于预算本身、着眼于国民经济全局，是一种相对长期、整体和动态的平衡。第三节国家预算管理程序和方法一、国家预算管理程序的构成环节预算周期按预算年度为期、并分阶段进行周而复始的循环过程，各阶段紧密联系、互为条件。（一）预算编制前的准备工作1．国务院制定经济增长计划，下达预算编制的指示。2．财政部门测算预算收支指标。3．财政部制定并颁发国家预算科目和表格，具体组织部署预算编制事项。（二）编制预算编制预算必须以国家的财政经济方针和有关法律法规为指导，以国民经济和社会发展计划的主要指标为依据，参考上一年预算执行情况和去年收支预测进行编制。各级预算要坚持量力而行，收支平衡的原则，把预算收支建立在科学预测的基础上。（三）执行预算执行预算是落实预算计划。各级财政部门要监督检查本级各部门预算的执行，做好预算执行情况的分析，并向本级政府和上一级财政部门报告预算执行情况，保证预算收支任务的圆满完成。预算执行中的基础管理工作是预算会计、国家金库、财政统计。（四）编制决算决算即审计评估预算，是对预算执行的评估和总结。通过编制决算，总结预算管理中的经验，为提高今后的预算管理创造条件。我国普遍存在“重决算，轻预算”的现象，形成“预算简单化、决算复杂化”局面，改革应转变为“强化预算、淡化决算”。二、国家预算环节的相互分离机制预算环节的分离机制是指预算编制、执行、监督相分离的预算管理新机制。1．成立专职预算编制机构。2．成立预算审核机构。3．成立总预算执行机构。4．建立专职监督与业务处日常监督相结合的双重监督机制，实现对预算编制、执行全过程的监督。三、国家预算编审程序预算编审的组织程序按“自下而上、自上而下、两上两下、上下结合”的方式进行。1．单位、部门提出概算。2．财政下达预算指标。3．编制汇总预算。4．审批预算。实行“两上两下”的预算编报和审批程序，有利于提高单位预算的科学性和准确性，可使财政部门与行政单位相互交流信息，沟通情况，使预算更加符合单位实际情况，以保证预算执行的严肃性。四、标准预算周期制度（一）标准预算周期标准预算周期将每一个预算管理周期从时间序列上划分为三个标准阶段，即“预算编制阶段”、“预算执行与调整阶段”、“决算与绩效评价阶段”；每一阶段具有一定的时间跨度，从预算编制开始到决算完成大约为30个月的标准周期。（二）我国如何实行标准预算周期我国预算编审时间过于仓促，目前我国预算自上一年度9、10月份开始编制，决算完成约在次年4、5月份，共计约20个月。弊端：（1）代编预算的方式。（2）预算审批存在法律空档。我国近期的过渡性安排，包括：（1）提前安排预算的编审时间，适当延长预算编制时间。将预算编制时间提前到上年度的3月份，将预算编制时间由目前的4～5个月延长为1年。（2）提前预算立法审批时间。解决问题的根本性措施是按议会每年的会期改革预算年度。（二）细化国家预算的编制内容1．预算分配模式由注重总盘子到重项目2．预算收支内容细化到单位和项目五、国家预算编制的方法（一）绩效预算绩效预算强调预算支出效益，重视预算执行。绩效预算是以项目的绩效(效益)为目的，以成本为基础而编制的预算。具体说就是政府各部门先制定有关的事业计划或工程规划，然后通过计算每项施政计划的成本与效益，择优把项目列入预算。绩效预算遵循统一规划，适当分类，协调配合，分级负责，弹性控制及正确衡量等原则。绩效预算需要组织结构、预算分类和会计体系同步化。（二）设计规划预算设计规划预算是把投入成本和产出结果相联系来安排预算的一种方法。传统预算是按由谁开支（即什么部门）和开支用途进行的投入式预算，而设计规划预算将支出按方案分类，方案尽可能和政策目标相靠拢，并可把方案的结果和投入相联系，也称“产出预算设计”，有利于提高预算支出的使用效率。设计规划预算可冲破职能部门边界进行统一设计，以整个方案规划安排预算，需要有超越职能部门的协调机构。（三）零基预算法零基预算是指在编制预算时对原有的各项开支都要重新审核，而不受基期情况制约的预算。零基预算法程序：首先提出目标；其次形成一揽子决策；然后，通过成本效益进行评估和排列。最后，择优选出最佳方案。零基法要求高，时间长，工作量大，若运用得当，可排除基数中的不合理因素，便于调整利益格局，发挥预算职能。第四节国家预算管理的目的管理一般是指为达到一定目的而进行的一系列组织和协调活动。国家预算管理作为专业性的管理，也有其特定的目的。一、完成国家预算收支任务二、提高国家预算的效率国家预算的效率包括配置的效率和生产管理的效率两个层次。（一）配置的效率。即帕累托最优和帕累托改进。1．最优状态：当社会稀缺资源配置到这样一种状态，改变这种状态不可能使一个人的状况变好而不使其他任何一个人的状况变坏。2、帕累托改进。在存在经济无效率或低效率的情况下，若进行了资源重新配置，确实使得某些人的效用水平在其他人效用不变的情况下有所提高，这意味着社会福利增进；若在某种经济状态下，一种重新配置导致某些人状况变好，另一些人状况变坏，但变好者的收益能够弥补变差者的损失还有余。3、配置效率通过外部资源的流动，即通过制度安排获得的，目的是使有限的财政资源能有效地配置于最适宜的使用方面和方向上。4、要求：一是需要在制度上保证居民对公共商品的需求进入决策程序，并且要有效地把每个人的偏好“集合”为共同的偏好，这实质上是民主政治制度的建设问题；二是预算资金注重投放到与社会经济发展有直接联系的领域，其发展对社会经济的增长将产生深远的影响，如教育、科学领域等优效领域。（二）生产和管理效率——雷宾斯坦称为X效率。1、X效率是组织运作的效率，其关键是以尽少的成本提供更多更好满足人们消费需求的公共商品。2、X效率实现的途径：改善内部管理。一个机构组织并运用供给有限的财政资源，使之发挥出最大作用，从而避免浪费。3、要求：一是职能机构的组织构建要减少浪费。二是财政部门要建立合理的评价体系对单位和部门的管理进行监督，促使机构在管理中引入成本核算机制，以最少的支出取得