经合组织国家公共服务监管讨论议题1

经合组织国家公共服务监管:讨论议题2007年11月26日经济合作与发展组织1经合组织国家公共服务监管:讨论议题12007年11月26日经济合作与发展组织目录.......................................................................................................................................................................1经合组织国家公共服务监管:讨论议题.....................................................................................................1经合组织国家公共服务监管:讨论议题......................................................................................................3基础设施服务监管框架..............................................................................................................................4监管规则.....................................................................................................................................................5市场准入控制..........................................................................................................................................5价格控制..................................................................................................................................................5质量控制..................................................................................................................................................6监管机构.....................................................................................................................................................6专家..........................................................................................................................................................6独立..........................................................................................................................................................6各级政府..................................................................................................................................................7监管程序.....................................................................................................................................................7经合组织的实践在中国的运用..................................................................................................................7优先性......................................................................................................................................................8承受力制约..............................................................................................................................................8管理和监管能力......................................................................................................................................81此文件由经合组织秘书处准备，并提交监管政策小组讨论(SG/GRP(2007)9)。经合组织国家公共服务监管:讨论议题2007年11月26日经济合作与发展组织2经济和监管风险......................................................................................................................................8经合组织实践的应用..................................................................................................................................8经合组织国家公共服务监管:讨论议题2007年11月26日经济合作与发展组织3经合组织国家公共服务监管:讨论议题1.上世纪大多数时间，经合组织各国政府通常会提供公共服务，特别是和基础设施有关的行业，通过国有独资垄断提供“普遍服务”，它们通常包括在统一的国定税率框架体系内。此措施旨在通过“自然”垄断行为利用规模经济的优点。同样，此措施目的在于为重大投资提供稳定的资金来源，通过高收入和低收入用户之间的交叉补助体系实现普遍服务。2.此措施的结果利弊参半，经合组织各国政府制定出一些新政策，以应对如何提供高效、可靠、安全和可承担的公共服务的问题。经合组织各国政府已经应用一些监管规则、机构和各种程序为公民提供公共服务。分析这些经验能够提供丰富的知识体系，而发展中国家，比如中国，可以利用这些知识制定适合国情的政策。本文件概述了监管政策小组可能会讨论的一些议题。它是SG/GRP(2007)10文件的补充，该文件提供了一些经合组织国家在水资源、垃圾管理和公共交通服务领域监管框架的详细评论。3.本文件的目的是促进有关讨论，探讨在中国实施经合组织国家基础设施服务方面的监管措施会带来什么影响。这是初步的、开拓性工作。经合组织关于中国的规制改革评估报告仍未完成，因此关于中国改善其监管架构，以利于未来融资及提供高效基础设施服务方面的最终结论还没有得出。然而，即使这项工作完成后，希望确定单一正确的模式以解决多方面问题的愿望实际上是期望过高并被完全误导的。比如供水和排污服务、垃圾管理和公交服务具有不同结构和市场特征，需要不同方法。另外，无论就行业还是地区而言，提供这些服务的中国各个地区的经济发展阶段不尽相同。4.然而，将经合组织各国监管基础设施服务时所采取的方法及原理作为起点，以评估中国可能的解决方法是可行的。可以得出一个强有力的论点，那就是经合组织各国在处理基础设施行业自然垄断时所面对的问题是先天性的，在中国可能会遇到类似问题。即使在中国目前发展阶段、可用资源、或政治情况等各方面条件下进行分析，也要谨慎评估这些解决方案是否能立即应用于中国或适合中国的需要。经合组织国家公共服务监管:讨论议题2007年11月26日经济合作与发展组织45.此简短议题文件摘自SG/GRP(2007)10，并讨论了经合组织国家公共基础设施服务监管的各方面问题。其重点是围绕基础设施服务的提供和投资，介绍相关经济和监管问题。特别是经合组织各国已经采取措施，建立市场及监管框架，通过基建分拆和将竞争因素引入基础设施服务，以及建立独立监管方等方法应对自然垄断。6.本文件的目标不是对经合组织国家全部行业采取框架的所有因素做全面综述，但它试图鼓励对监管框架的突出方面进行讨论，这些对经合组织国家来说行之有效的框架，可能将来会应用于中国，有可能适合中国也可能不适合中国。7.为此代表们应考虑以下问题：经合组织国家采取的监管模式有何启示？中国处于目前发展阶段必须排除特定的监管框架吗？经合组织各国采取的措施依赖于特定的成功发展水平吗？如何在适用于中国？在中国采取什么方法促进消费者表达在服务中所享有的利益？中国的行政管理在多大程度上排除独立监管？政治独立性是否处于基础设施服务监管的的中心，或者说是否能够通过管理权力分立达到目标？基础设施服务监管框架8.基础设施行业全面的监管框架是整个经合组织政策制定者的主要杠杆，用来提供高效、可靠、安全和可承担的公共服务。在本文中，监管系统规定了三个不同但又紧密相联的因素：一套监管规则，规定包含在法律、许可、合同或类似文件中所允许的行为；一个或多个监管机构，负责管理和实施这些规定；以及一套监管程序，监管机构予以运用以履行其职责。经合组织国家公共服务监管:讨论议题2007年11月26日经济合作与发展组织5监管规则9.基础设施服务监管规则通常有三个要点：市场准入控制，价格控制，以及服务质量控制。在过去二十年间，经合组织国家的经验凸显了与过分监管相关的许多成本。这导致舆论越来越多的认为政府干涉应该更保守和慎重。在一般层面上，管理和监管能力的制约以及其他监管环境中的不利条件可能会减少预期监管成果，并可能增加意外成本。这将影响到关于干涉行为的预期利益是否超过可能成本的计算，并因此导致更谨慎地实行监管。这对各种主要的监管干涉形式也有一些影响。市场准入控制10.传统上，按照一个公司要比两个或两个以上公司以更低的成本提供市场服务的观点，大部分基础设施服务被认为属于“自然”垄断。技术和经济思想的进步已经向自然垄断的概念提出挑战。这体现在新的政策和监管扩大了提供基础设施服务的竞争机会，从而导致放松或消除市场准入的监管壁垒，并通过已有企业的重组积极推动竞争。此种策略现在已广泛应用于交通、电信、能源、和供水服务等行业。11.在由一个公用事业主导机构控制的市场中，开放实质竞争要求该机构进行竞争前的重组。经合组织各国传统上采用两种方式：水平分割——比如将一个现存的发电企业分为几个发电公司—以及垂直分割——比如将其分为发电、输