论公共服务型政府模式的构建

Mar.2005,Volume2,No.3(SerialNo.4)JournalofUS-ChinaPublicAdministration,ISSN1548-6591,USA64论公共服务型政府模式的构建中国地质大学（武汉）政法学院田家华*王忠**摘要：实现经济建设型政府向公共服务型政府模式转变，是为了满足我国经济体制改革向纵深推进过程中所出现的社会对公共服务需求的不断增加。当代西方国家的公共管理改革运动为我国的政治体制改革提供了理论上的借鉴。本文在分析西方社会公共服务模式演变的基础上，进一步提出构建我国公共服务型政府模式的原则和步骤，从而为实现中国政府治理方式的根本变革提供依据。关键词：公共服务；政府模式；公共管理；治理方式随着人类社会的不断发展，特别是西方国家工业革命以来，社会对公共服务的需求不断增长，这些服务的范围涵盖了包括水、电、气、路、通讯、交通工具等有形的物质产品及包括安全、医疗、教育、娱乐等在内的无形的非物质产品。这些服务在一定程度上具有非排他性和非竞争性的特征，因而亦可被称作为公共物品。公共物品的概念是公共选择学派、当代政治经济学派在分析公共财政问题的过程中提出来的。根据美国经济学家保罗·A·萨缪尔森的观点：在理论上，市场机制可以有效地解决私人物品的供给和配置，但有一类物品的供给和配置市场机制无能为力，而必须从税收中通过预算支出加以解决。公共物品的供给方式之所以有别于私人物品，是因为在消费方式和排他性上有别于私人物品。公共物品对任何一种群体生活都是必需的，但由于其自身的特殊性，每一个人在享用这一物品时都会希望由别人来提供该公共物品而自己免费使用（搭便车），而且，由于公共物品的非排它性，使这种“搭便车”成为了可能。另外，由于公共物品具有非竞争性，这类物品应免费提供，然而，对于微观经济市场来讲，不能收回成本或是无法使自身利益最大化的行为都是不为微观经济活动主体所接受的，从而也就造成了在一般情况下依靠私人力量和市场机制是不足以得到有效（及时和足量）的供给。公共物品的“公共”二字导致了私人机制在公共物品供给、经营管理上的困境，然而经过西方国家自20世纪70年代以来在政府尝试利用市场机制来提供公共物品并取得了一定成就之后，我们认为，公共物品的有效供给并非像传统理论认为的那样，市场在提供公共物品时存在着失灵，其实政府也可以利用市场机制来供给公共物品。在经历了一系列艰苦的博弈之后，人们终于取得了这样的一种共识：把公共物品、公共事务的管理权让渡给一个公认的公共权力机关由它来统一向全体社会成员提供保护和服务，社会成员承担相应的纳税义务。于是，社会成员和公共权力之间就形成了一种类似市场交易的行为：前者纳税（付*田家华（1966-），男，湖北嘉鱼人，中国地质大学（武汉）政法学院副教授，研究方向：公共事业管理；通讯地址：武汉市洪山区鲁磨路388号中国地质大学政法学院，邮编：430074；电话：[phone]；E-mail:[e-mail].**王忠（1979-），男，湖北武汉人，中国地质大学（武汉）政法学院助教，主要从事公共事业管理方面的研究；通讯地址：武汉市洪山区鲁磨路388号中国地质大学政法学院，邮编：430074；电话：[phone]；E-mail:[e-mail].论公共服务型政府模式的构建65费）购买后者提供的服务和保护。一、西方社会公共服务模式的演变20世纪70年代以来，西方发达国家及部分发展中国家公共物品生产领域中市场的作用越来越大，一些原来由政府提供的准公共物品，甚至纯公共物品也转向由市场提供，从而在一定程度上动摇了旧有市场失灵理论关于市场没有办法生产出具有消费的非排他性和非竞争性的公共物品。其原因主要有三：一是随着经济发展水平及技术条件的改良，过去只能由政府提供的某些公共物品（例如电视台）会以政府合同的形式由政府出资购买，由私人企业来供给服务而完成；二是政府在直接生产公共物品的过程中，常常会因不计成本和没有竞争而导致浪费及低效率，不利于公共服务质量的提高；三是政府直接生产公共物品的模式由于缺乏市场竞争，失去了优胜劣汰机制对于产品质量的保障作用，从而导致公共物品供给质量低下。那么，政府在利用市场机制来供给公共物品上存在着哪几种模式呢？通过总结西方发达国家的经验，我们认为，政府利用市场机制供给公共物品的模式主要有：1．合约出租合约出租是指政府将一部分公共物品的生产交给在竞争中获胜的私营企业来完成，政府主管部门与这些私营企业签订生产合同，当私营企业完成任务并达到合约规定的标准之后，政府即支付合约规定的报酬。这种形式主要适用于具有规模经济效应的自然垄断类公共物品，例如电力、电信等物品。政府通过公开招标的方式选择私人企业，目的是借助投标者之间的相互竞争，将公共物品的生产成本压低到合理的水平。2．政府采购政府采购是指政府直接向市场购买产品而不需要提前签订合约。各级政府为开展日常的政务活动或为公众提供公共劳务，在财政监督下，按照法定的方式和程序，从市场上为公共部门购买商品和劳务。通过这种形式，政府可以在保证质量的前提下，以最低廉的价格来供给某类公共物品。3．特许经营公共品特许经营是企业在政府授予一定期限内某类公共事业的开发经营权（即特许经营权或称特许权、专营权等）的前提下对公共事业进行的经营活动。特许权是政府对公共事业的垄断权的部分转移。目前各国广泛采用的BOT模式（Build—Operate—Translate），即建设——经营——转让模式即是特许经营方式的一个创新。4．政府资助政府资助指政府对那些盈利性不高或只有在未来才能盈利、风险大的公共物品的提供，有选择地对提供这些公共物品的企业给予经济资助，以确保其提供对全体公民有效的公共服务。资助的方式有：补贴、津贴、优惠贷款、减免税等。例如教育的提供，在西方国家中，教育由政府与私人共同承办，义务教育主要由政府承办，而高等教育和职业教育则有一部分由私人承办。5．政府参股政府参股是指政府在私人投资生产的某些公共物品中，以不同的比例参股来提供资金支持。这主要适用于初始投入较大的基础设施类公共物品项目，如道路、桥梁的建设。政府参股又分为政府控股和政府入股。政府参股的比例不是一成不变的，项目在建初期，政府股份一般较多，一旦项目进入正常经营，能获论公共服务型政府模式的构建66得较稳定的正常利润，政府便开始出卖自己的股份，抽回资金转向其它项目。二、中国政府治理方式的转型长期以来，我国实行的是政府主导型的经济发展模式，在以市场经济导向为目标的改革道路上，政府相对于市场而言居于领导和支配地位。而在市场主导型的经济发展模式中，经济运行主要由市场来调节，政府的作用主要是弥补市场的内在缺陷和不足，如克服由垄断、公共物品、外部效应等造成的市场失效问题，保持宏观经济的稳定和增长等。在经济发展水平和市场发育程度较低的情况下，实行政府主导型市场经济发展模式是有必要的，但是这种发展模式实际上包含着一系列内在的矛盾和问题。在实现了经济起飞以后，这些矛盾和问题就会越来越明显地暴露出来。因为在这种发展模式中，政府既要培育市场，又要代替市场行使一部分配置资源的职能，而这两者之间不可避免地存在着矛盾和冲突。政府利用行政力量干预资源配置过程，一方面必然会扭曲价格机制，限制市场竞争，抑制民间的积极性和创造性；另一方面还会滋生腐败和道德风险，而且政府对企业过多的保护还会使其盲目扩张，导致效率下降，难以承受竞争压力等问题。因此，在实现经济起飞之后，随着经济发展水平和市场发育程度的提高，我们应逐步变革经济发展模式，实行由政府主导型经济发展模式向市场主导型经济发展模式的转变。为了保证我国经济的良性发展，政府的治理方式也应实现相应的转型，在一定程度上实现新形势下的中国政府再造。具体来讲，这一转型包含以下几个方面的内容：1．有限政府的构建现代政府治理方式的第一要素是有限政府。它意味着在既定的技术条件下，政府的能力是有限的。有限政府的实质性内容就是市场的政府，即以市场为基础的政府。它意味着政府的职能存在着某种程度上的市场化，政府不再直接经营竞争性物品和服务的生产与供给，而是让市场去生产和供给竞争性的物品和服务。在这一治理模式下，公共物品和服务的生产和供给存在着多样化的机制，政府的精力主要集中于规则的制定和实施上，营造一个有利的激励环境，建设市场制度，促进市场的有序运行。2．法治政府的构建法治政府是相对于人治政府而言的，这两种政府形态是人类历史上自有了政府以来主要的治理形式。法治政府的构建主要有两层含义：一是政府治理的合法性。政府治理的权威和秩序必须得到人们的广泛认可，这种认可便是通过法律来授权。治理的主体必须是合法的，是法律明确规定的。政府治理的内容是合法的，处理的事项在法律的授权范围之内；治理的程序是合法的，于法有依；二是行政责任，对于公权进行限制更重要的是对行政主体的违法行为进行制裁，使之承担应负的法律责任。法治政府的构建是相对于人治政府所存在的种种弊端而提出来的，建立法治政府可以实现行政法治与社会自治的良性互动，以回应市场经济、民主政治对政府治理的要求。3．分权政府的构建孟德斯鸠曾经说过：“一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的不完善”。因此，建设适当的制度来配置权力，避免过分集权和过分分权是必要的。从经济上来说，适当分权的政府要做到任何政策的制定和实施，都应该落实在适当的成本收益单位上。适当分权的政府，可以使政府贴近论公共服务型政府模式的构建67公民的需要，使政府具有比较准确的成本和收益感觉，切实履行为公民服务的责任，从而更好地实现配置效率；适当分权的政府还可以培养公民自力更生的精神，自主治理公共事务，不再一旦有事就依靠政府来解决，这样就可以减轻政府的压力，使政府可以把有限的资源用于解决最为迫切需要的问题上。三、我国公共服务型政府模式的构建所谓公共服务型政府模式，就是由政府来创建一种公共服务的供给体系，由政府或是社会来有效（及时和足量）地供给人民群众日益扩大的公共服务需求。公共服务型政府模式下的公共物品供给主体并非仅限于政府组织，它最大限度地吸纳了各类社会团体或私人企业参与到公共物品的供给中来。长期以来，我国各级政府基本集中掌握了本地所有的公共资源，提供着几乎所有的公共服务。随着我国社会的变迁转型，这种公共服务体系暴露出越来越多的弊端，不仅导致各级政府机构臃肿，还造成较为严重的资源浪费、效率低下、服务成本太高、服务质量低下。因此，改革现有的公共服务模式，构建公共服务型政府就变得十分必要了。新公共管理改革的核心，是将市场竞争机制和企业管理方法引入到公共服务的提供中来，用于改造传统的政府公共服务模式。主要做法是：（1）引入市场竞争机制，利用市场主体和市场力量来执行某些公共服务项目，参与建设经营，并利用市场竞争压力，促使服务提供主体降低服务成本，提高服务质量，以实现公共服务的“准市场化”；（2）将不必由政府承担的职能转移给各种社会组织，通过提供资助补贴、减免税收优惠等方式，引导非营利组织提供某些公共服务项目。公共服务型的政府必须是一个透明、公平、公正、廉洁和高效的政府。首先，倘若一个政府有私人利益，那么拥有暴力潜能的政府就可以运用人民所赋予的公权力不断地追求私利，从而丧失政府的“公共性”。服务型政府的基本特征是服务理念的核心性、民意的主导性、公共透明性、有限性和有效性，服务型政府的基本职能便是提供制度供给服务、提供良好的公共政策服务、提供公共产品的供给、提供公共的劳务帮助等等。那么，根据政府服务职能的定位，构建公共服务型的政府模式必须做到如下几点：1．公共服务职能的顾客导向新公共管理认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是“顾客”或“客户”。企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府，为了实现这一目标，政府服务应该以顾客要求或市场为导向。只有顾客驱动的政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。在传统的政府公共服务体系下，政府常常以行政