试探财政投资评审如何更好地服务于财政三大改革

试探财政投资评审如何更好地服务于财政三大改革北京市财政投资评审中心自1999年9月筹建至今，已走过五年的历程。五年来，在北京市财政局党组的领导下，在各部门的大力支持下，围绕财政监督管理，积极开展基本建设项目预、决算评审和政府投资重大项目建设全过程跟踪评审工作；围绕财政支出管理改革，大力推进部门预算专项资金项目评审工作的全面开展，五年共评审财政投资项目1677项，评审投资达444.4亿元，审减资金14.88亿元。特别是2004年，围绕局党组提出的抓财政投资效益、抓财政投资质量这一中心，以质量求生存、用规范促发展，当年完成评审财政投资额突破了百亿大关，达到106.5亿元，审减额达6.22亿元，为北京市财政投资项目的监督管理和保证财政资金规范性、安全性、有效性提供了技术保证和有效服务。一、继续围绕财政部门预算编制做好评审工作2001年以来，北京市在财政支出管理方面实施了以部门预算为核心的预算编制改革，为使财政投资评审工作与部门预算管理工作有机结合，推进部门预算编制科学化和规范化，我们充分发挥自身专业技术，严把评审质量关，对大量部门预算项目进行了审核。经统计，从2001年至2004年底，累计评审部门预算项目645个，评审项目资金77.53亿元，审减投资达9.06亿元。2004年，为贯彻落实吴局长提出的加强部门预算项目编制的科学性，扩大部门预算评审覆盖面的精神，北京市财政局各支出预算管理处室加大了预算专项资金的评审力度，有些处室还对部门预算项目实行了“先评审，后确定预算”的管理办法，由此部门预算项目评审任务大幅增长，评审内容也更加广泛，仅2004年财政投资评审中心评审部门预算项目达366个，比上年增加245个；评审投资33.99亿元，比上年增加7.82亿元；审减投资4.83亿元，比上年增加2.22亿元。但是随着项目预算编制的进一步细化，财政评审仍滞后于财政项目预算编制，什么项目该评、什么项目不评以及部门预算项目评审的计划性仍没有彻底解决，项目评审还存在随意性，围绕这些问题，我们认为还应着重从以下几方面加强评审工作。（一）进一步提高认识，加强与各财政预算部门的协调配合，为推动预算编制改革提供基础性服务第一，明确财政投资评审中心参与部门预算评审的目的和意义，克服困难，锐意进取。财政评审是财政预算管理和监督的一个重要环节，是为政府部门提供技术性、基础性服务的。因此，我们必须与财政预算体制的改革配合起来，加强对预算编制方法和编制手段的认识，坚定预算编制改革的大方向，克服在编审中存在的时间紧、任务急的矛盾，协调并且解决好预算编制单位报送的预算较粗，不能满足评审要求的问题，排除困难，化解矛盾，以实际工作推进预算改革进程。第二，与市财政各业务部门形成合力，积极宣传预算编制改革的意义和内容，为做好预算编制的基础工作尽职尽责。由于目前尚未明确建立科学的项目支出标准和预算定额，因此，部门在编制专项预算时依据不足，项目预算过粗，口径及标准非常混乱，部门在编制中感到很吃力。面对这种情况，财政评审中心不能简单地拒绝对项目的评审，而应从实际出发，对预算编制单位进行耐心讲解和辅导，提出具体的补充意见，用我们的技术专长来宣讲预算编制改革的意义和内容，并以此缓解市财政各业务部门的压力，以实际工作为部门预算改革工作进一份力量。（二）利用科学合理的技术手段来保障预算评审工作的顺利进行财政评审要实现为部门预算编制工作服务，切实实现“先评审后编制”的预算编制机制，确保预算评审职能的全面到位，就必须利用财政评审的特长，使用现代化的信息管理手段，不断积累总结各部门、各行业、各系统的项目特征，通过整理、归集、分类形成一些基础数据和定额，逐步建立起项目管理库，对带有共性的预算项目做出较准确的定量指标，为财政部门科学核定项目支出预算提供技术依据；为合理配置有限的财政资金把关服务；为财政投资决策提供准确的信息和建议。（三）下力气对以往的预算评审项目进行总结，逐步建立起预算定额预算评审时间性强，情况复杂，但是，目前给予财政评审部门审核的提前量非常短暂，很大程度地影响了评审工作的有序进行，给评审工作的顺利开展带来困难。从财政评审机构的角度出发，我们不能仅强调客观因素，还应多从主观能动性出发，积极探讨适应形式要求的途径以及切入点，运用自己的特长，逐步建立起预算定额，善于运用所评项目寻找共性的东西，以高效、科学、合理的评审机制，弥补在预算评审中出现的不利局面，在预算评审职能上发挥出我们的作用。（四）建立和完善部门预算修缮项目评审专网，规范部门预算项目评审的运转程序。为了实现利用信息技术建立新型、高效的财政管理运行体系，提高财政管理水平，2004年北京市财政局党组提出了建立“十大财政专网”的工作目标。在部门预算项目中房屋修缮改造项目几乎涉及每一个行政事业单位，据统计，北京市市级财政每年安排在行政事业单位房屋修缮改造资金约19亿元，为了细化预算，避免财政资金安排的盲目性，局领导决定由投资评审中心与局预算处共同负责开发建设“十大财政专网”之一的“部门预算项目修缮专网”。该专网于2004年11月底建成并开始启用。经各处室立项的357个修缮项目现已全部进入修缮专网，这些项目涉及86个单位，项目预算11.8亿元。目前我们已对180个具备评审条件的项目展开了具体审核工作，按照计划，上述项目评审将于明年2月底前全面完成。届时评审结论将作为财政下达2005年项目预算指标的依据。该信息管理系统的启用，使修缮项目实现了从项目立项、委托评审、实施评审直至下达项目预算指标等财政各个管理阶段的规范化运作，大大提高了财政部门预算管理水平。为进一步达到从项目单位申报项目到财政部门立项、评审、下达预算指标直至国库集中支付、政府采购等整个过程的规范管理，我们建议对该系统进行二期开发建设：即在统一修缮项目预算编制文本的基础上，完成项目单位网上申报程序的建设。这样一方面可以进一步规范项目单位预算编制行为；另一方面，通过项目单位申报，可以对各行政事业单位现有建筑物面积、历年修缮改造情况等基础数据进行收集，为财政审批项目预算提供更加准确的数据和信息。（五）细化项目预算编制文本，规范项目单位预算编制行为通过大量审核发现，项目单位预算编制不够细化，项目实施内容不明确，甚至于虚列仍是部门预算项目编制中存在的一个重要问题。2002年底我局下发了京财预（2002）1830号《北京市市级项目支出预算管理办法（试行）》，统一了项目预算文本，对规范项目单位预算编制、项目管理行为起到了一定作用。为帮助项目单位细化预算编制，避免项目单位多次重复编制项目预算，，我们认为针对一些特殊性的项目还应制定与项目性质相符合的项目文本，在文本中规定预算应细化的层次和标准。2004年，我们与预算编审中心选择了农村改水补助、全市总体发展规划等一些经常性的专项资金安排项目，通过对这些项目近三年来预算执行情况的评价和分析，针对性地提出了项目预算编制文本文件，明确了这类项目预算编制中应包括的目标、费用构成及标准等内容，为2005年项目预算的规范编制提供了范本。建议继续扩大专项项目文本的细化范围。（六）对部门预算项目实行决算评审为确保财政资金的有效使用，加强财政监督，检验预算评审结果的可行性以及预算评审标准的准确性，我们建议对一些财政投资大、特殊性的或每年都需要实施的部门预算项目实行决算评审，以进一步提高部门预算项目评审准确性。如随着信息化管理的发展，财政对各行政事业单位的计算机网络建设及运行费用投入越来越大，而目前政府各部门对这类项目支出范围和标准均没有统一的规定，软件行业内自行报价高低差距很大，为此，这类项目的评审也是我们评审中的难点。在项目预算评审阶段，虽然我们尽最大努力对项目单位的信息化功能需求、技术方案尽可能多方面进行深入细致了解并细化各子项内容，大量市场询价以确定合理的预算，但是由于该行业的特殊性和诸多不确定性，这类预算的确定和执行结果到底存在多大差异一直无法了解。由于有些信息网络维护项目已纳入项目单位每年实施的业务范围，上年预算执行情况如何对下年预算的确定有很大影响，因此对这类项目进行年度决算执行情况评审非常重要。另外对一些大型开办费类的部门预算项目也应进行决算评审。目前财政部门对开办费包括的范围没有明确规定，项目单位申请开办费时，大到装修改造、大型专业设备及办公设备购置，小到办公剪刀、食堂筷子等都列入了申请范围，开办费里包罗万象。解决这一问题，我们认为需要从两方面入手，一是对照预算审核结论对其执行情况进行决算评审，以核查财政预算的准确性，以审验项目预算确立的合理性；二是通过研究，制定开办费用实施范围相关政策。对于需要进行决算评审的项目，财政各业务处室在拨付项目资金时应扣留一部分项目尾款，待项目决算评审后，根据评审结论对项目进行决算批复并拨付项目尾款。（七）扩展部门预算项目专网建设借鉴修缮专网的经验，我们认为凡是需要评审的部门预算项目都应逐步纳入财政专网进行立项、评审和预算指标批复等一系列项目管理工作，实现项目预算管理的信息化和规范化。二、全面贯彻《政府采购法》，为政府投资项目纳入政府采购范围提供技术支持（一）政府采购的概念与涵义中国政府采购定义为：各级国家机关和实行预算管理的政党、组织、社会团体、事业单位，为了开展日常政务活动或为公众提供服务的需要，在财政的监督下，以法定方式方法和程序，使用财政性资金获得货物、工程和服务的行为。这一概念明确了以下几个问题：一是政府采购不同于一般概念的商品采购，其内容涉及货物、服务、工程等三方面。政府工程采购在政府采购中占65%左右，是政府采购的重要组成部分。二是政府采购的主体是公共部门、资金来源具有公共性，故而对之要实行严格的监督和管理。三是它与私人采购（商业采购）的最大区别就在于其非盈利性。四是规范的政府采购具有公开、公平、公正的制度特征。政府采购的公开透明，并以竞争的方式作为实现采购目的的主要手段。（二）政府投资项目采购纳入政府采购法范围《政府采购法》自2003年1月1日正式颁布实施以来，政府采购制度改革开始在全国范围内全面推行，取得了历史性进展。但是，在北京市政府工程采购（政府投资项目采购）一直未纳入政府采购范围，一个重要的原因就是政府投资项目管理主体多元化，利益格局错综复杂。我们认为，我国的预算编制，预算执行和预算监督职能自始至终集中在财政部门，而且并没有影响到其他基本建设资金支出管理部门的职能。把政府投资项目采购纳入政府采购法的适用范围，也不会影响有关部门基本建设资金的职能，而且会加强财政部门对政府投资项目采购资金进行监督管理。（三）政府采购程序政府投资项目采购是从拟定计划开始，其间要经历招投标、合同签订、合同执行、款项支付、工程验收等一系列程序，直至交付使用，是一个全面的过程。财政要参与立项、价款支付、验收使用、效益评估等管理过程，为此需要财政投资评审提供全方位的技术支持和基础性服务。第一，通过对政府投资项目预算进行审核，为财政部门批复各部门编制的政府采购预算提供了依据；第二，对纳入政府采购的项目，其预算评审结论可以作为采购的最高限价，对于项目中部分实施内容需要采购的，则可以依据评审子项内容分别进行采购。第三，建立工程建设资金支付评审与核查制度。三、积极促进基本建设资金国库集中支付改革的实践财政国库管理制度改革是财政性收缴和拨付方式的根本性变革，以规范财政收支行为，加强财政收支管理与监督，提高财政性资金的使用效率，从制度上防止腐败具有重要意义。随着北京市政府《北京市财政国库管理制度改革试点实施方案》以及北京市财政局各项配套政策的出台，国库集中收付改革工作进入了实质性阶段。国库集中支付制度的建立对保障资金专款专用具有明显的作用，其中对经费支出，财政具有完善的管理办法，工作推进顺利。但对基本建设工程支出，要做到按进度及时、准确拨款，需要财政评审作保证。北京市今年原计划启动财政基本建设资金国库集中支付试点工作因各种原因未能实施，对此我们认为，加强建设资金管理，有效控制建设项目高估冒算、超概算等问题，对财政基本建设资金实行国库集中支付还是必要的，北京市财政部门应积极去实践。财政部对中央预算内基本建设资金实行了国库集