面对新政策-适应新形势我区融资平台公司转型发展的思考

1面对新政策适应新形势我区融资平台公司转型发展的思考2014年9月21日，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文，以下简称43号文），中央政府全面明确了建立“借、用、还”相统一的地方性债务管理机制，要求切实做到谁借谁还。43号文的出台引起社会各界广泛关注，这不仅关乎地方政府举债偿债问题，还影响到各地方政府融资平台的发展。一、43号文的主要内容围绕建立规范的地方政府举债融资机制，43号文主要内容包括：一是通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施，解决好“怎么借”的问题。二是通过控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理等措施，解决好“怎么管”的问题。三是通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施，解决好“怎么还”的问题。中央希望通过43号文的调整和规范，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。二、43号文对融资平台的影响（一）原地方政府性债务的甄别、剥离加剧平台公司的资金压力43号文明确在存量债务处置中以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别，明确政府和企业的责任。公益性项目理应政府买单，由政府偿还，但企业债务不得推给政府，切实做到谁借谁还，风险自担。但是对于公益性项目目前国家并没有明确的、规范的界定，这对于自身造血能力不强的融资平台来说存在着很大的风险。在国家发改委审核城投债时，公益性项目包含但不限于以下几类：①城市开发、基础设施建设项目：包括城市基础设施建设、市政建设、园区开发、建设等；②土地开发项目：包括土地整理、土地储备管理等；③公益性住房项目：包括棚户区改造、保障房、安居房、安置房、经济适用房、廉租房等；④公益性事业：包括垃圾、污水处理、环境整治、水利建设等。准公益性项目是指为社会公共利益服务，虽不以盈利为目的但可产生较稳定的经营性收入的政府投资项目。准公益性项目包含但不限于以下几类：①公共服务项目：包括供水、供电（电力）、2供气、供热等；②公共交通建设运营项目：包括高速公路投资运营、铁路、港口、码头、机场（民航）建设运营、轨道交通建设运营、城市交通建设运营等。但《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2013〕20号）明确提到属于公益性的项目只有：市政道路、公共交通、保障性住房。而我区融资平台公司如区城乡更新公司、马寨建开公司等主要从事的业务就是土地开发整理，“2014郑州二七债”的发行也是依托土地整理项目发行的。土地整理项目资金需求量很大，回收期相对较长，倘若一刀切，平台公司自己举债、自己偿还，目前我区的平台公司都还没有这个能力。（二）严控政府或有债务增加平台公司信用压力43号文规定：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任，也就是说政府不能够显性地为融资平台的融资行为提供担保。而目前我区融资平台仍处于起步阶段，从自身的盈利能力、资产结构等方面来看信誉不高，目前获得金融机构青睐的原因在于政府的增信措施，比如“兜底函”等。一旦政府不再为平台公司融资提供增信措施，我区平台公司的融资能力会迅速降低。（三）政府直接举债弱化平台公司作用政府适度规范举债，能够弥补建设资金不足，符合代际公平原则，也是国际通行做法。长期以来，地方政府主要通过融资平台公司等方式举借政府性债务，为促进经济社会发展起到了积极作用。从2007年4月，区政府正式成立二七区建设投资公司，明确其为政府投资项目融资的职能至今，我区先后成立了马寨建开公司、新区建设投资公司、城乡更新公司等6个全资（控股）国有公司，为我区的建设发展融通了大量资金，做出了积极的贡献。但是，按照新《预算法》和43号文规定，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借，规定举债主体仅限省级政府，省级以下无举债权，市县可由省级政府代为举借。43号文对政府举债进行了明确的规定，从这一点上来说，势必会弱化平台公司的作用。三、我区融资平台的转型发展思路3融资平台和政府融资职能产生于地方事权财权不匹配、预算软约束和投资饥渴症，这都是制度性问题。中国地方经济竞争的本性涉及到转变政府职能等根本性问题，在根本性问题没有改变以前，政府仍然需要大量外部融资来实现事权，仍然需要投融资平台公司的存在。但在43号文的背景下，平台公司需要转型以应对国家对地方政府融资的管控，因此我区融资平台同全国各地的融资平台一样都面临着转型发展的问题。（一）我区平台公司发展现状1、规范的国有企业管理约束机制尚未形成区国资管理部门管理的重点是行政事业单位资产的管理。在行政事业单位资产管理上，我区有明确的管理规定，各部门有制度可遵循，管理比较规范。但对作为新生事物的融资平台，我区还未形成系统规范的管理机制，各平台公司由各自的主管部门直接管理，向区政府直接报告，对涉及企业的重大事项，比如重要投资、重大人事变更、重大资产处置等，均没有明确的、系统的、具体的管理制度。无以规矩不成方圆，由于缺乏国有企业管理机制，企业在经营发展中没有既有制度遵循，处于两难境地。在这种状况下，我区平台公司发展相对滞后。2、科学的国有企业发展规划尚未出台如果说国有企业管理规范约束机制是红绳的话，那么国有企业发展规划就是我区平台公司发展的方向。没有方向而路不明，没有规划，主业不突出，发展方向就不明朗，致使各平台之间相互依存度差，也无法借力发展。随着43号文以及新的《预算法》的出台，我们需要规划：平台公司发展什么，发展到什么地步，对平台公司的资本性补贴如何补充才能符合《预算法》的要求；人才如何规划，战略如何规划，财务如何规划等等一系列的问题。科学的国有企业发展规划就是要将政府的意图融入到系统的规划中去，一般3-5年为一个规划期，明确国有企业发展的方向，并且可以具体到项目。目前我们需要对我区国有企业（平台公司）进行冷静、系统地思考，如何合理应对上级政策，使我们的平台公司走上良性发展的道路。真正能够实现自己借、自己用、自己还，并且能够发挥自己国有企业的优势，为政府解决好钱、落实好事，发挥政府的无形的手的作用。43、我区各平台公司基础薄弱，市场竞争力较低（1）政策支持少。在政策支持上，区城乡更新公司有专门的文件支持，市、区两级政府对城乡更新公司在一定区域内的土地一级开发，以会议纪要的形式规定城乡更新公司享有除成本返还及一定比例的收益。马寨建开公司负责马寨工业园区内相关的基础设施、配套等，因马寨工业园属省级以上的工业园区，各级政府有相关对园区的支持政策。2013年，马寨建开公司获得上级财政补贴资金500万元。但其他平台公司没有相关扶持政策。（2）公司治理结构不完善。我区虽然有6大国有融资平台公司，但是近半数治理结构不完善，有的未按照公司法的要求，设立董、监事会。有的虽然设立管控机构，但是权责不清晰，管控机构发挥作用不大。设不设立董监事会表面上看是有无管控组织的问题，实际上是企业经营风险控制问题。组织决策及监管机构不健全、管控制度不健全、授权不清晰，企业经营风险很高。公司治理结构的完善可以提高决策的科学性，让人权、事权、财权得到有效的统一，激发公司的发展活力。（3）人才匮乏。这是全区绝大部分平台公司面临的最重要的问题之一。目前，区属平台公司除城乡更新公司职数规模、薪酬等获得区政府的批准，并面向全社会招聘人才外，其他公司均存在人员偏少，公司运营得不到保障：发行9亿元城投债的区国有资产经营有限公司目前基本依托区建设投资公司财务人员进行运作；二七惠邻投资管理有限公司和二七国有资产经营有限公司混合管理，没有专职人员。（4）资金紧张。目前区属各平台公司普遍资金紧张，由于缺乏资金、人才，没有项目投入，自然无法形成收入。我区6大平台公司，只有二七城乡更新公司、马寨建开公司有一定的资本金投入外，因有资金保障，这两个公司目前是我区平台公司运营比较好的。（5）盈利能力低。各区属平台公司由于当前体制机制原因，注重融资职能，经营职能欠缺，收入以财政补贴与国有资产投资收益为主，比较单一，缺乏盈利能力。（二）我区平台公司转型发展思路5在讨论平台公司转型发展思路之前，我们需要再厘清一下对新型平台公司的界定。平台公司无论怎么转型，首先，它是政府的公司，而不是单纯的企业，要听从政府的调控和管理，严禁转型后就是纯粹的企业，听从于价值定律，唯利润论的错误思想。其次，它的确是企业，要按照现代企业的要求来管理，要有利润的概念。要学会考虑投入和产出，既要融资，也要投资，坚持投、融并重的理念，促进平台公司的投、融一体化，发展实体化的进程。43号文对平台公司的转型也给予了一定的引导，鼓励PPP模式，发展公私合营的路子，将民间资本吸引到社会公共事业领域，这实际上就是要促进平台公司的实体化。结合43号，对我区平台公司转型发展思路主要有以下几点：1、尽快出台我区国有企业管控机制，加强风险控制由区国有资产管理部门牵头，结合我区实际，出台我区对国有企业的管控机制，立好规矩，定好方圆，让企业能干事、敢干事、不出事。倘若我们能走投、融并重的发展路子，显而易见，投资就会有风险，我们需要完善的风险控制机制，切实提高投资的科学性，严格控制投资风险。2、尽快出台我区国有企业发展规划，明确发展方向由区国有资产管理部门牵头，结合43号文的引导，立足我区实际，出台我区国有企业发展规划，包括产业布局规划。按照43号文的引导，我们适宜发展的行业有以下三大类：一是产业引导和国有资产管理，即按照地方政府产业布局要求，积极引导政府投资的方向，履行政府投资导向的职能，同时在公用事业、地产置业以及文化旅游、环保产业、金融服务等方面充分运作，规范企业经营，确保国有资产的保值增值。二是城市运营管理，即运用市场手段，对包括城市基础设施（如道路、桥梁等）、城市资源性资产（主要是城市土地）和城市无形资产（如广场、道路冠名权）在内的城市资产开展的多种形式的经营管理活动，以提供公共产品或公共服务为目标，充分经营和利用城市基础设施，发挥融资平台公司公共产品提供者和公共服务提供者的作用。三是城市金融服务，城市的持续健康发展离不开银行、金融机构的支持，平台公司作为地方性国有企业应着力打造金融板块，可参股银行与银行联姻，亦可6涉足小额贷款、金融租赁、产业投资基金、担保公司等多种金融业态，金融板块将成为一些融资平台公司未来的经济增长极，不仅能为其盈利能力注入新动力，还能带动地方经济的发展。3、尽快出台扶持政策，促进平台公司快速发展我区平台公司现存的诸多问题，说到底还是政策的问题，没有将平台公司的发展同区域经济的发展结合起来统筹考虑。在政策支持上，建议由区财政部门牵头，成立投融资平台改革领导小组，国资、人社、发改、国土、教育、卫生、文化、科技、旅游、商务、投促等部门参与，尽快出台包括资金投入、人才引入、薪酬绩效、项目运作等方面的、切实可行的政策，切实从促进平台公司发展的角度，为平台公司注入血液，加速提升我区国有资本运营效率。在这一点上，市政府抓住了时机，于2013年完成了全市国有投融资平台的大改革，明确了政策，整合了资源，面向全国招贤纳能，为区属投融资平台公司的改革提供了模板。2014年在国家对地方政府债务政策不明晰时，市属各平台公司展现了改革后的活力，通过城投债、私募债、中期票据等多种融资途径，为我市的发展融通大量资金。2014年，市轨道交通公司还获得了世行2.5亿美元的贷款，解决了地铁3号线首期投入资金，加速了城市轨道交通建设速度。总之，在当前国家的财政体制和事权分配体制上，我们区级政府处于底端，资金流入处于劣势，在事权上只有事没有权，要干的事情太多，而资金太少，区属投融资平台的存在有其必要性。危机也是时机，43号文在给我们带来诸多限制和危机的同时也带来了新一轮的改革和发展。我们相信，改革后的平台公司一定更灵活、更有实力，更能够在区域经济发展中贡献自己的力量。