应急预案的建设与管理

应急预案的建设与管理（一）主要内容•现有预案为何多不实用？•应急预案的本来之意•应急预案的传统逻辑（案例）•新的挑战（案例）•相对完美的预案（案例）•如何编制一个好的预案•未来的、更高的要求一、现有预案为何多不实用？预案体系建设历程•2004：预案工作年–2003年－2004年2月，成立以华建敏为首的应急预案工作小组，负责编订总体预案，组织国务院部委拟定专项预案和部门预案，指导各省（区）市政府制定应急预案。–2004年2月，工作组调研北京、上海、黑龙江、福建、河南、湖北、广东、重庆和新疆等9省市和哈尔滨、厦门、福州、广州、深圳、郑州等6大城市。–2004年3月－5月，正式起草，完成初稿。–2004年6月－2005年1月，报有关国家领导人、相关社会团体、企事业单位、专家学者修改审议；同时国办下发《省市编制指南》，指导地方政府编制。•2005：国家突发公共事件总体应急预案–2005年1月26日，温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过总体预案。–2005年4月17日，《国家突发公共事件总体应急预案》颁布实施，下发至省级政府。–2006年1月8日，《国家突发公共事件总体应急预案向全社会发布》。•2006：国务院《关于全面加强应急管理工作的意见》–要以社区、乡村、学校、企业等基层单位为重点，全面加强应急管理工作，充分发挥基层组织在应急管理中的作用。–进一步明确行政负责人、法定代表人、社区或村级组织负责人在应急管理中的职责，确定专（兼）职的工作人员或机构，加强基层应急投入。–结合实际制订各类应急预案，增强第一时间预防和处置各类突发公共事件的能力，社区要针对群众生活中可能遇到的突发公共事件，制订操作性强的应急预案。•2007：国务院办公厅《关于加强基层应急管理工作的意见》–力争在2008年底，所有街道、乡镇、社区、村庄和各类企事业单位完成应急预案编制工作。•2007：国家安监总局–各类企业要在2007年年底全面完成应急预案编制•2007：《突发事件应对法》–国家建立健全突发事件应急预案体系•2008：《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》–进一步完善预案体系，推动预案向社区、乡村、企业、学校等基层单位和重点部位的延伸。–加强预案的协同管理，建立预案修订、备案、评审、升级与更新制度。–开发智能化预案管理系统，启动预案数字化试点。–编制演练指南，制定演练管理办法，创新应急演练方式，建立演练评估机制。•2009年：预案修订与预案演练–国务院：《突发事件应急演练指南》–交通部重新发布《国家公路突发事件应急预案》•废止了2005年发布的预案–民政部《关于加强自然灾害救助应急预案体系建设的指导意见》•省、市、县三级完成现有预案的修订工作–国家安监总局•全国“安全生产月”应急预案演练周基本格局•横向到边、纵向到底–边：政府、企业、事业单位、社会团体–底：国务院、省、市、县、城市社区、乡村预案数量•截至2006年底，全国已经制定各类应急预案135万多件，各省（区、市）、97.9%的市（地）和92.8%的县（市）和100％的中央企业均制定了总体预案。•截至2009年底，各类企业基本完成了应急预案的编制，社区完成了总体预案的编制•目前，保守估计应在200万件以上不实用•仍然靠传统的会议方式商讨解决方案–2008年1月的雨雪冰冻灾害中，中国气象局组织召开国务院应急办以及铁道、交通、电力、民航、安监、民政等部门参加专题会商会，部署应急相应联动工作安排。–缺乏对应的预案–对应的预案不实用找原因•外在原因–缺乏演练–编制随意•内在原因–功能定位–结构体系–权力结构–数据基础二、应急预案的应有之义正本溯源•突发事件的本质•应急预案的起源突发事件的本质特征•从《国家突发公共事件总体应急预案》到《突发事件应对法》–首要特征：公共性–此要特征：突发性应急管理的本质含义•平常行政管理•应急管理–协作（公共）–事先达成（突发）应急协作的本质含义•人财物在统一指挥下重新配置•事先的配置计划核心问题•体制问题–部门在应急状态下的合作体制•预案的核心是多部门合作应急预案的起源•1874年，英国弗里巴里克斯化工厂爆炸–《塞韦索法令》：强制的风险源识别•2000年，危险源识别国家标准•2002年，《安全生产法》–生产性企业的应急预案基础问题•危险源识别（风险分析）–基本危险源识别的应急预案才有针对性•预案并非越多越好–易于识别的危险源才适合编制应急预案•预案并非万能–危险源在哪里？•风险地图三、应急预案的传统逻辑体制问题—多部门合作审计署海洋局地震局气象局海关总署卫生部铁道部教育部林业部国土资源部农业部住房与城乡建设部交通运输部国家发展委财政部国家安监总局水利部国家减灾委（民政部）风险分析：灾害链•暴雨（台风）→暴雨→避灾→泥石流→洪泛→毁田、路、房→淹亡等•地震→（雨雪）→崩塌→沙涌→城内建筑（房、厂、生命线）破坏→交通阻塞→通讯断路→泻毒失火等•干旱→沙尘→暴热→缺水→毁农、林、草→埋村、堵城•寒潮→雪灾（霜冻、低温）→生物冻害（机械故障、结构破坏、农牧区受灾）案例：云南省地震应急预案•抢险：驻滇某集团军、云南省军区、空军昆明基地、武警云南省总队等•医疗、防疫：卫生、防疫、医药部门和成都军区联勤二十二分部等•通讯：邮电等部门•交通运输：经贸、交通、公路、民航、铁路部门•物资供应：计划、经贸、民政、粮食、供销、物资等部门•灾民转移安置：民政部门•治安保卫：公安部门和武警云南省总队、边防总队、消防总队•宣传报道：宣传、地震、民政、外事、新闻等部门•生产自救：计划、经贸、教育、民政、农业、水利、电力、交通、保险等部门•基础设施抢险和应急恢复：建设、水利、电力、交通、邮电等部门•应急资金：财政、民政和金融部门•震情监视：地震部门•震害损失评估：地震、民政、建设、抗震部门•接收援助：民政部门•涉外工作：外事、外经贸、旅游、外宣、海关等部门应急预案的建设与管理（二）四、新的挑战体制变革•应急办做什么？–南方雪灾–汶川地震–北京奥运会–深圳市行政体制改革风险变形•风险的社会属性超越自然属性–吉尔伯特：人类对洪水的适应–布莱凯：作为灾害之源的环境•风险传播路径的变化–OECD：系统性风险•人口•环境•技术•经济社会结构•人口–发展中国家人口总量的快速增长将导致原本已经不足的设施和资源变得更加紧张–人口向城市的集中将使得城市在提供基础公共服务上面临更加严峻的挑战–人口的老龄化使得老龄人口面临特定风险时更加脆弱–人口流动性加速加剧了风险的传播•环境因素–全球气候的变化，尤其是全球气候变暖，使得干旱、暴风雪之类的重大自然灾害发生频率和发生强度都会有所增加–洁净水资源的稀缺威胁人类健康–生物多样性的降低削弱了生态系统的稳定性与恢复力•技术因素–技术的连通性加强了各系统之间的相互影响–管理改革以及运输、商业和信息系统的进步意味着许多活动都依赖于整个网络内各种因素的综合作用–新技术的更替对改变了人们的生活方式，并对环境造成前所未有的影响，一旦损害发生，就造成无法逆转的后果•经济社会结构因素–在全球范围内，政府的私有化改造使得政府对经济的干预力度减弱–部门之间的利益冲突也削弱了风险管理–全球化、竞争和技术革新导致了部门的规模化和经济的高度集中化，一旦这些部门受到损害，将缺乏应急替代措施，增加了整个部门应对风险的脆弱性–贫困和收入差距激化了社会矛盾，导致风险管理工作的社会凝聚力弱化–公众对于风险的感知依赖于大众媒体，而媒体报道着眼点由信息公布转向娱乐，使得相关问题以大众化而非信息化的方式表现出来，造成信息闭塞，加剧了危机的社会后果案例：南方雪灾的解剖意义五、相对完美的预案一个好样本：丹尼森市的千年之夜•充分的风险分析–有风险分析–考虑到社会属性的风险分析•针对性强的应急计划–有针对性–有计划、步骤地实施形势评估：“千年之夜”的特殊性•第一，最令人担心的是，如果计算机系统在全国范围内因为“千年虫”而失灵，首先受到冲击的就是供电系统。•第二，因为失去电力，其他基础系统也会随之而崩溃，包括水系统、煤气供暖系统、通讯系统等等。•第三，银行金融系统也会因失去电力而停止工作。•第四，1999年冬季，美国多数地区遇到多年不遇的严寒天气。停电、断水、失去供暖系统会造成毁灭性的社会混乱。•第五，如果“千年虫”真的起作用，其影响就会是全国性的。在那种情况下，各个社区的地方政府只能“孤军奋战”而不能从其他政府机构得到援助。•第六，由于断电以及因断电而造成的通讯系统的中断，一切正常的警察、消防手段都不适用了。•第七，医疗系统也有可能瘫痪。同时，许多在家中进行治疗的患者也会受到影响。这些是比较复杂和有毁灭性的问题。•另外，各个地方政府还面临许多运作上的问题，比如，即便仅仅是市政府的财政系统的计算机失灵，那么，职工就有可能得不到工资，或者像前面将提到的，全市每个居民有可能接到一张巨额水费单，因为市政府的计算机系统认为居民们从1900年开始就没交水费了。形势评估：有利之处•第一，我们知道其起作用的时间，紧急事件的突发性没有了。结果，我们有时间进行准备。•第二，全国都在放假，各大工矿企业、学校都没有人，从而减轻了提供公共安全的压力。•第三，由于世界上不同时区的划分，各个地区进入2000年的时间不同，先进入的地区就为其他地区提供了一个参照物。同时，如果仅仅一个地区的电力系统受到“千年虫”的破坏，电力网络可以从其他地区调配电力到那个地区。风险分析：六类紧急情况•市政府和许多工商企业以及银行的计算机系统失去功效，经济运作停止•由于计算机系统的失效，全市范围内的交通信号瘫痪，元旦之夜全市交通大混乱•由于计算机系统的失效，全市供水系统瘫痪(供水是市政府的责任)•由于计算机系统的失效，电话、电视、电台系统瘫痪•由于计算机系统的失效，煤气公司的供气系统瘫痪•由于计算机系统的失效，电力公司的供电系统瘫痪•在以上六种假设情况中，每一种的发生都可能引发社会动乱。如果是几种或者是六种情况同时发生，那就是最坏的情况了。而且，如果电力公司没能够及时改造自己的计算机系统，电力系统首先崩溃，那就是最坏的可能了。•委员会将这种可能的紧急状况分为“对生命无立刻威胁”和“对生命有立刻威胁”两种。•同时，委员会还将威胁源加以分析。一般地讲，那天夜里最危险的危险源是低温。如果电力和煤气系统瘫痪的话，低温首先会给老年人和在家中的病患者造成伤亡(从实际情况看，那天夜里的气温低达-25℃)。相对地看，供水系统的瘫痪不会造成马上的危险。•除了低温之外，另外两个潜在的问题是火灾和社会动乱(坏人趁火打劫)。最后一个问题是通讯系统的瘫痪。上述几项加上通讯系统失灵就构成所谓的“Y2KNight”。“千年之夜”应急反应计划•对形势做出了评估之后，委员会采取一系列有针对性的措施：–与当地养老院、老年公寓联系。第一，了解这些单位“千年之夜”应急准备的状况。第二，向老人们解释市政府的“千年之夜”应急准备计划。比如，如果最坏的情况发生，市政府会派大轿车将他们接到避难所。–与当地学校联系，租借它们的体育馆。如果需要的话，可以将学校的体育馆当做避难所。–与当地销售柴油发电机的商店联系，租借它们的柴油发电机，为临时避难所供电。–根据原有的常规应急计划，在全市范围内查点化学、毒品以及易燃物的储存情况。–在全市范围内取消一切千年之夜的庆祝活动，并强化执行对17岁以下青少年的夜间戒严令(正常情况下，对青少年的夜间戒严令只适用于周日)。–在全市范围内设立几个由“911救中心”派人负责的通讯点，并将这些通讯点反复向杜区公布。如果在千年之夜发生火灾和其他紧急情况，在电话系统瘫痪的情况下，居民可以就近报警。–市政府内部：从12月30日中午12点到1月2日中午12点，全体包括警察和消防队在内的公共安全人员取消假期；市政府中的一般工作人员于12月31日中午一律放假回家至1月3日；市政府部级以上干部在“千年之夜”到市政府值班，直到1月2日中午。–在市政府的几口深水井站安装柴油发电机，以便在地区供水系统瘫痪时启动这个备用的水源。–对社区工商企业和居民进行有关的教育。–在1999年中，举行4次新闻发布会，向