乡村公路建养工程管理机制探研

1乡村公路建养工程管理机制探研张惠娟骆树民农村公路是我国公路网的重要组成部分，规模大、覆盖面广，其里程占全市公路通车总里程的五分之三以上，连接广大的县、乡、村，直接服务于农业、农村经济发展和农民出行，是解决“三农”问题的基础条件之一。昌平区现有1111公里农村公路（其中乡道762公里，村道349公里）、桥梁86座，自2007年落实《北京市乡村公路管理养护体制改革实施意见》(京政办发【2006】77号)以来，昌平区共计投入市区两级财政补助1.7亿元用于430公里的乡村公路改造，公路分局在市交通委路政局和昌平区委、区政府的正确领导下，在区各职能部门的帮助和配合下，按照上级统一部署，围绕全区乡村公路建设养护管理实际工作，努力创新工作机制，扎实、稳步推进各项工作，加快乡村公路建设步伐、提高乡村公路养护质量，全面支持“三农”、服务社会主义新农村建设。一、昌平区农村公路管理养护情况：2006年为深入贯彻《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》（国办发〔2005〕49号）和《交通部、国家发展改革委、财政部关于进一步做好农村公路管理养护体制改革的通知》（交公路发〔2006〕400号）的有关精神，加强乡村公路的管理和养护，确保公路完好畅通，更2好地为农村经济社会发展服务，北京市出台了《北京市乡村公路管理养护体制改革实施意见》(京政办发【2006】77号)，为了推动昌平区乡村公路管理养护机制的改革，落实市政府有关精神，确保乡村公路管理养护健康发展，2007年昌平区出台了《昌平区乡村公路管理办法》（昌政发【2007】14号）。2008年北京市委、市政府出台了《关于进一步完善市与区县分税制财政管理体制的通知》（京发【2008】27号），2009年市财政局、市交通委联合下达了《关于印发北京市关于乡村公路养护管理划转事项管理暂行办法的通知》（京财经一【2009】384号），为进一步完善市与区县分税制财政管理体制，加强对划转市与区县专项转移支付资金的管理，按照事权与财力相匹配、资金使用方向不变的原则，加强本区乡村公路管理养护工作，保障乡村公路完好、安全和畅通，促进乡村公路健康、持续发展，2009年昌平区制订了新的《昌平区乡村公路管理办法》（昌政发【2009】14号）。新的管理办法主要规定了以下内容：（一）明确了管理职责。区政府负责组织编制批准乡村公路发展规划，筹集乡村公路管理养护资金，将区级补助资金列入年度预算，批准和下达年度乡村公路管理养护资金项目预算计划；确定了公路分局作为区乡村公路主管部门，负责本区乡村公路管理养护的全面管理工作；区财政局审核乡村公路管理养护资金项目预算，负责乡村公路建养补助资金的审核、拨付及监督工3作；镇政府（街道办事处）是乡村公路管理养护的责任主体，具体组织实施乡村公路管理养护工作。（二）确定了管理机制。规定了计划内容及审批流程；明确了乡村公路建设养护技术标准；对设计、招标、施工、监理提出了具体的要求；规定了交工验收的内容及标准；建立了以政府为主导的乡村公路质量监督机制。（三）加大了补助标准及范围。明确提出了乡镇政府要对平原道路按比例配套；对于桥涵及挡墙工程，市、区、镇三方共同出资，解决了长期困扰乡村公路危桥及安全设施投入不足的问题。详细如下：1、市级对乡村公路的日常维护和大修工程实行分类定额补助。（1）、日常养护：乡道每年每公里4500元，村道每年每公里3500元。（2）大修工程：平原乡道每公里补助25万元，平原村道补助20万元；山区乡道每公里补助40万元，山区村道每公里补助30万元。桥梁每平方米补助1500元；涵洞每道补助2000元，挡墙每立方米补助50元。2、区政府按照事权与财权统一的原则，加大对乡村公路的投入。（1）日常养护：乡道每年每公里补助1200元、村道每年每公里1000元。（2）大修工程：平原乡道每公里补助25万元、村道每公里补助20万元；山区乡道、村道每公里补助10万元。桥梁每平方米补助1500元；涵洞每道补助2000元，挡墙每立方米补助100元。3、各镇政府（街道办事处）作为乡村公路管理养护的责任主体，安排投资补助以外的资金缺口部分，其中：平原4乡道每公里10万元，平原村道每公里10万元；桥梁每平方米1500元；涵洞每道2000元，挡墙每立方米50元。（四）明确了资金拨付办法。要求各镇政府（街道办事处）必须建立区、镇（街）两级乡村公路管理养护资金共管专用帐户，镇政府（街道办事处）配套资金需预先拨入共管专用帐户，经核实后，区财政补助资金拨付到位。1、乡村公路大修工程资金拨付：前期手续齐全后，拨付启动资金（不超过补助金额的60%）到各镇政府（街道办事处）；工程交（竣）工后，根据审计结果拨付尾款。2、日常养护资金拨付：年初将养护补助资金（不超过年度日常维护预算的80%）拨付到各镇政府（街道办事处）；年终，验收合格后拨付尾款。为进一步提升昌平区乡村公路养护工程建设质量，建立适合我区实际情况的乡村公路养护工程质量保证体系，按照市交通委、路政局的要求，今年是全面落实质量年的相关要求第一年，为建立政府质量监督体系昌平区安排质量监督专项资金30万元，委托有检测资质的单位，对全区乡村公路大修工程的质量进行全过程监督检测，并最终进行大修工程质量评定工作。通过实施质量监督工作，昌平区乡村公路建设质量明显好于往年，各镇政府（街道办事处）高度重视工程质量，保证了乡村公路又好又快的发展。昌平区现有17个镇政府（街道办事处）、19个公路管理站（有1镇有3个路管站）。公路管理站体制、经费及人员5编制各不相同：单独是公路管理站的有10个站，跟环卫及农业服务中心一起的有5个站，其他为挂靠在城建科（只有一人负责）。单独公路站管理人员没有编制，属于自收自支的事业单位，镇政府一般不给经费；联合办站的编制基本上是环卫或农业服务中心编制，经费除个别外，也主要是自收自支。公路管理站管理人员基本上有1-3人。全区按照每公里3人配置的养护作业人员共有370名（基本上是当地农民或城市保洁员），按照区政府每年下达的养护计划，每名养护作业人员养护补助为400元，不足的部分由各镇自行解决。为保证公路管理站管理人员固定，养护作业人员稳定，镇政府尽量安排相关站所合并办公，镇政府内的公路相关养护工程尽量由公路管理站实施，以增加公路管理站收入，确保乡村公路健康发展。二、突出问题、成因及对策：随着农村公路的跨越式发展，在建设、管理、养护等方面也就暴露出了许多问题，具体表现在：山区路网缺乏有效的规划，断头路居多；项目建设养护资金缺少稳定渠道、配套资金严重不足；乡村公路交通量增长迅速，周围矿厂、企业较多，超载超限车辆对道路破坏加大；乡村公路安全设施及缺乏；乡村公路管理站管理机制不完善。这些情况直接影响农村公路正常使用、行车安全和长远发展，下面就以上农村公路建养管理体制中存在的问题做一下简单的剖析。6首先，对于路网规划的问题，目前昌平山区农村公路缺乏有效合理的规划，往往都是些断头路，形不成有效的环形，不利于当地出行，更不利于发展山区旅游和休闲经济。针对以上情况，依托交通委、发改委昌平区县乡村公路“十二五“路网规划成果，打通昌平区山沟与山沟之间的联系，将作为今后山区农村公路发展的方向。其次，目前乡村公路由于线多、面广，山区、平原情况复杂，各地区经济发展不平衡，市区两级财政能够到位，但镇级财政配套落实困难。针对这些情况，一是地方各级政府、发展改革和财政部门要积极做好农村公路建养资金的筹措工作。在制定农村公路管理养护政策时，要充分体现中央1号文件确定的“逐步把农村公路管理养护纳入国家支持范围”的要求，不断加大公共财政支持力度，确保农村公路的日常养护和建设工程的正常使用，为农村公路养护管理的正常化、规范化提供强有力的资金支持。二是要充分利用“一事一议”政策，采取以奖代补等多种方式，引导沿线村民投工投劳养护农村公路。同时积极鼓励包括受益企事业单位在内的社会捐赠资金用于农村公路养护。三是要加强各部门的协调沟通工作，建设项目一旦立项，各部门应该尽力落实配套资金，使建设项目能够顺利实施。第三，乡村公路交通量增长迅速，周围矿厂、企业较多，违法超载车辆经常穿越，但乡村公路等级低，造成部分道路7刚刚大修完，又被压坏的现象。针对这些现象，首先求地方政府在建设过程中要安装必要的限高、限宽设施；二是协调相关执法部门，加大检查治超工作力度；三是加强道路养护作业，确保道路安全畅通。第四，乡村公路安全设施及缺乏，虽然近年也投资安装了一些标志、标线和挡墙，但总体上尤其是山区安全设施及防护设施与新农村建设不相符，另外有些危桥及安保设施改造投入较大，仅仅靠补助投资不能解决问题。针对以上情况，地方政府要综合协调相关部门，加大对乡村公路安全设施规划，根据总体规划合理安排专项资金，按年度实施，分阶段建设，并积极争取市级及中央补助资金。最后，乡村公路管理站管理机制不完善，机构及人员编制不能落实，养护作业人员待遇低，造成了乡村公路管理养护健康发展存在不稳定的隐患。地方政府要统筹协调各镇、各部门，合并一些功能相同或相近的站所，合理配置管理人员，落实人员编制，这样既能保证人员机构的落实，又能统筹使用行政资金，还能稳定管理养护队伍，确保乡村公路管理养护工作健康发展。