关于公路工程建设“三公原则”与民主行政的探讨

关于公路工程建设“三公原则”与民主行政的探讨南京重大路桥建设指挥部章登精收费猛于虎，在中国高速公路上得到了体现。世界最多的收费路段和昂贵的收费价格导致中国拥有世界最高的物流成本。交通工程建设是腐败高发领域，已经不是新闻。2010年人民论坛杂志的一项调查结果显示，交通厅长还居于“高风险职业”第2位。河南省更“创造”了4任交通厅长前腐后继的纪录，给所谓的“高风险职业”论提供佐证，也使人对交通领域的腐败印象深刻。过江交通难是多年来南京市民反映突出的民生问题。市民喊了多年，媒体也报道了多年。虽然过江大桥和隧道越建越多，市民的意见却没减少，过江难的问题一直没有从根本上解决，各部门也困扰不已。1968年，南京大桥通车；2001年，二桥开通；2005年，三桥通车；2010年，纬七路长江隧道通车。但2010年，长江大桥拥堵问题仍然是网民最关注的十大民生议题之一。这些问题说明，公路工程建设制度需要进一步完善，在公路工程建设管理中的政府角色定位需要矫正。本文结合党校学习笔记和心得，对公路工程建设“三公原则”和民主行政问题进行一些探讨。一、“三公原则”和民主行政的内涵1、公开、公平、公正“公开”就是面向大家，不加隐蔽。“公平”就是合情合理，不偏袒，即参与社会合作的每个人承担着他应承担的责任，得到他应得的利益。“公正”就是“不偏私，正直”;公正带有明显的“价值取向”，是正当的社会“基本价值取向”。公正、公平，是人们追求的目标，公开是公正、公平的保障。在管理活动中，“公开原则”就是要公开制定有关的规则与标准，确保管理活动、制度的导向性和合法性；“公平原则”就是要营造公平的氛围，打造公平的环境，确保管理活动和制度的公平性，提高人的公平感；“公正原则”就是通过公正的“执法”(规则与标准)过程，确保管理活动和制度的有效性和一致性。执行“三公原则”愿望是：规则公开透明，过程公正合理，人人感觉公平。公开原则是公正原则和公平原则的起点；公平原则要以人为本，人的公平感与人的主动性和积极性紧密关联；公正原则是公开原则的落脚点、公平原则的控制点。三个原则共同影响着管理活动和制度的效果。国家主席胡锦涛在第五届亚太经合组织人力资源部长级会议上提出：我们应该坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍。2、民主行政二十世纪中期，西方兴起了研究民主行政的热潮，主要针对传统公共行政模式凸显的弊端，比如，重视效率和产出，忽视民主和公平；重视领导权威，忽视制度建设。主要代表人物弗里德里克森（H.GeorgeFrederickson)，以社会公平作为核心的价值，提出目标是：现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平，效率必须以公平的社会服务为前提、为代价；他们认为：民主行政的核心在于尊重人民主权和意愿，实现社会正义和社会公平，反对滥用权力和行政无能。民主行政要求公众需要是行政系统运转的轴心，即公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩张和利益满足；公众参与是民主行政的重要特征。民主行政思想于上世纪90年代在国内开始受到广泛重视和传播。中国特色社会主义道路，要建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。建设、发展社会主义民主政治，要求以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，要求提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，要求坚持国家一切权力属于人民，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。3、公路工程建设民主行政的特点公路工程建设行政事业单位，一方面受人民和政府“委托”负责对公路工程建设项目进行管理，另一方面在直接组织征地拆迁、设计、施工、监理和科研工作中，需要面对全体参与建设的工作人员。公路工程建设行政工作内容是公路工程项目的筹备、实施和管理。公路工程建设民主行政的民众可分为两个层次，一个层次是市民、政府各部门及社会团体，另一个层次全体参建人员及参建单位。二、公路工程建设“三公原则”政策背景1、公路工程建设投资形式公路特别是高速公路投资大、建设周期长、服务全社会等特点，具有一种自然垄断属性。对于公路这种公共物品，其是否应由政府提供完全取决于经济发展水平和政府的财政能力，当财力允许时，公路建设资金理应大部分来自国家的投入。从各国实践看，虽然也存在收费高速公路，可更多的是免费高速公路。我国公路工程基本建设的投资形式是：“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”和“贷款修路、收费还贷、滚动发展”的投融资体制。2、公路工程建设实施程序根据2004年《国务院关于投资体制改革的决定》规定，公路工程基本建设项目中，政府投资建设的项目实行审批制，企业投资建设的项目实行核准制和备案制。政府投资公路建设项目的实施程序：编制项目建议书→编制可行性研究报告→编制初步设计文件→编制施工图设计文件→组织项目招标→征地拆迁等施工前准备工作→申报施工许可→组织项目实施→交、竣工验收和财产移交手续→组织项目后评价。企业投资公路建设项目的实施程序：编制可行性研究报告→组织投资人招标工作→投资人编制项目申请报告→编制初步设计文件→编制施工图设计文件→组织项目招标→征地拆迁等施工前准备工作→申报施工许可→组织项目实施→交、竣工验收和财产移交手续→组织项目后评价。3、“三公原则”的法律法规依据《公路法》明确规定，交通部对全国公路建设项目进行监督管理，依据职责负责国家高速公路网建设项目和交通部确定的其他重点公路建设项目前期工作、施工许可、招标投标、工程质量、工程进度、资金、安全管理的监督和竣工验收工作。公路建设项目必须实行项目法人责任制度、招标投标制度、工程监理制度和合同管理制度。《公路建设监督管理办法》明确规定，县级以上人民政府交通主管部门应定期向社会公开发布公路建设市场管理、工程进展、工程质量情况、工程质量和安全事故处理等信息，接受社会监督。《招标投标法》规定，招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。招标人采用公开招标方式的，应当发布招标公告。依法必须进行招标的项目的招标公告，应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布。2005年12月1日起施行《江苏省交通厅政务公开实施办法》，明确对依法履行行政职能、提供公共服务和实施内部管理过程中的政务事项及信息，采取适当形式向社会和本系统、本机关公示。政务公开就是让权力在阳光下运行，用制度管人、用制度管事，使国家机关信息公开，行政权力公开透明运行。2011年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》要求，按照公开为原则、不公开为例外的要求，及时、准确、全面公开群众普遍关心、涉及群众切身利益的政府信息；要求各级政府部门及事业单位在在提供社会公共服务过程中，创新政务公开方式方法，推行行政决策公开，推进行政权力公开透明运行，加大行政审批公开力度，深入实施政府信息公开条例，着力深化基层政务公开，加强行政机关内部事务公开。三、公路工程建设中存在的问题1、项目审批现行重大项目立项程序主要是专家审查、行业主管部门预审查、国家发展改革委审批立项。虽然公路工程项目立项审批时间长达三五年，但在项目研究、方案设计、审批决策等环节中，只是纳入政务公开管理，没有对人民群众关心的建设规划、方案、投资运营方式等具体内容进行全面公开，也没有给民众提供发表意见的平台。存在不能适应和谐社会建设需要，向社会公开不足等问题。个别重大项目还存在不深入论证，凭政府领导的好恶，盲目决策，导致“政绩工程”和“面子工程”的出现。公路工程建设由交通部门负责，城市道路建设由市政部门负责。同是一个地区的交通基础设施，项目建设多头负责，权责划分不明确、部门配合不协调，存在责任落实不到位的问题。2、项目管理模式一些项目建设管理不能适应以人为本的理念，难以实现建设过程的公平正义。这些项目管理由政府领导亲自挂帅，抽调部门相关人员，组成临时“指挥部”，领导力量强，但具体工作人员素质参差不齐，项目结束各奔东西，导致责任感缺失，工作落不到实处。政府既当裁判员又当运动员，对项目建设过程中出现的问题难以发现。3、工程招投标2000年《招标投标法》颁发后，公路工程建设开始实施全面公开招标。沿海发达省份特别是江苏省，在工程招投标各环节均能严格遵守“公开、公平、公正”原则，制定了相关政策法规并日常制度化管理中也得以充分体现。但从全国范围来看，工程招投标主要存在问题是：对施工企业资格审查控制不严、管理不力，导致“高资质投标，低资质进场，无资质施工”；违法公开原则，搞“暗箱”操作，选择与自己有关系的施工企业进行施工等。4、收费公路管理上世纪80年代，公路基础设施建设滞后，建设资金不足的问题成为制约全国经济发展的瓶颈。广东率先提出了“贷款修路，收费还贷”的设想，并首开“以桥养路、以路养路”的先河。到1984年，国务院正式决定在全国实行“贷款修路，收费还贷”政策。由于无须从地方财政掏钱修路，从而激发了地方的修路积极性，促进了中国公路的大跃进。公路收费本是特殊时期的权宜之策，但目前收费里程占公路通车里程的6％左右（其中高速公路70%收费），远超过世界1％的平均水平。现行收费公路政策淡化了公共财政的公路建设责任，地方政府将公路建设资金筹集完全推向了银行和社会资金，借口“财力有限”而推脱对公路建设的支出责任，而老百姓也默默地接受了公路收费的“常理”。经营性收费公路的盈利性与公路的公益性矛盾难以调和。合理回报容易突变为企业暴利，投资容易变为投机。一些通过收费权质押方式向银行申请抵押贷款，将企业经营的风险转嫁为金融风险；一些通过特许经营权或股权转让变卖，获得高额的回报，成为以权谋私的工具，进一步加剧了公路投资向投机的转化。四、公路工程建设中民主行政的措施建议公路工程建设中，严格执行“三公原则”，施行政务公开等各项制度，有效地推进了公路事业的快速发展，但要更好地缓解建设与日益增长的交通通行需要的矛盾，让民众满意，应该落实社会主义民主行政，即以社会公平和社会公正为目标，在政务公开的基础上拓宽民众参与渠道，强化与民众互动交流，问计于民，吸纳民智。1、健全民主参与机制，项目审批前增加民众意见要件，确保社会公平正义把好项目决策关。实行项目前期研究招标制，充分依靠专家，坚持多方案比选，科学论证和确定项目最佳方案。对与群众密切相关、社会舆论高度关注的项目，在决策前就项目实施的必要性、建设时序和建设方式“问计于民”，健全民众参与机制，广泛征求社会意见，积极吸纳民众智慧。审批部门应明确要求申报单位在项目申报时，提交民众意见及对民众意见的处理情况。比如，为解决南京老城区过江难题，应该对长江大桥大修改造方案进行充分研究，并与就近可能的新建方案进行对比；问计于民，处理好民生问题和经济发展问题的短期矛盾，促进社会经济的和谐发展。2、拓宽社会民主监督渠道，加强政府部门的政务公开工作，加大建设项目信息公开力度在立项、资金拨付、规划、用地、环保、建设等环节，要利用网络、投诉电话、投诉信箱，利用城市展览馆、图书馆等公共展览场所，进行意见收集，拓宽公众参与渠道，定期及时进行信息公开。做到事前公开和事中监控、预警纠错等，确保对建设过程进行有效监督。3、健全收费公路政务公开制度，严格收费还贷政策，规范收费公路的经营行为强化公共财政的公路建设责任，缓解经营性收费公路的盈利性与公路的公益性矛盾。公共财政的核心就是公共产品，不应该排斥在公路工程项目的投入。细化公共财政的政务公开办法，主动接受社会公众监督，推进收费公路政策与公共财政政策并举的措施。健全收费公路政务公开制度，规范收费经营权转让。强化收费公路行业管理，建立收费公路投入、运营、还贷等方面指标统计制度，建立收费公路重要事项公示制度。完善经营性公路政策，平衡社会利益和企业利益。对于已经建成的经营性公路，政府要积极履行政府职责，主动协调，并以价格调节机制约束经营性的盈利，及时进行信息公开。加强还贷公路预算控制，降低运营成本，增大社会效益，将预算执行的结果向社会公众公示，使政府还贷公路的运营