天然气价格联动与终端销售价格

中国天然气价格联动与终端销售价格形成机制相关问题分析国家发展改革委经济所姜润宇2013年7月说明和思路•概念说明：上游--勘探、开采；中游--长输；下游--城市燃气。•从政策和产业链不同层面明确城市燃气在天然气产业中的地位和作用。•系统了解天然气价格改革的进程和成效。•分析天然气上中游价格对下游可能产生的影响。•分析天然气产业链和价值链联动的必要性和可能性。•分析国际和国内经验和启示。•对2013年调整天然气价格方案的理解。中国天然气价格联动与终端销售价格形成机制相关问题分析•一、天然气利用政策及相关问题解读。•二、天然气市场化改革评估。•三、上中游价格改革及其影响。•四、下游市场和成本结构特征。•五、上中游与下游价格衔接的必要性分析。•六、价格联动若干问题分析。•七、下游天然气价格监管和价格策略分析。•八、发达国家的经验和启示。•九、2013年价格调整方案分析一、天然气利用政策解读•1、天然气利用政策的原则和政策目标。•2、优先类范围的变化情况。•3、允许类范围的变化情况。•4、限制类和禁止类的情况。•5、保障措施的重要性。•6、对天然气价格改革的要求。一、天然气利用政策解读•1、天然气利用政策的原则和政策目标•（1）天然气包括的范围：国产常规和非常规天然气，煤制气，进口的管道天然气和LNG。•（2）基本原则：三个坚持：坚持统筹兼顾；坚持区别对待；坚持量入为出（节约优先）。•（3）政策目标（原指导思想）：统筹国内外两种资源、两个市场。•（4）利用领域：城市燃气、工业燃料、天然气发电、天然气化工和其他用户。（5）利用顺序：优先类、允许类、限制类和禁止类。一、天然气利用政策解读•2、优先类范围的变化情况•（1）城市燃气•①未发生变化的用气项目：•a.城镇（尤其是大中城市）居民炊事、生活热水等用气；•b.公共服务设施（机场、政府机关、职工食堂、幼儿园、学校、宾馆、酒店、餐饮业、商场、写字楼等）用气；•c.天然气汽车（尤其是双燃料汽车）；•②发生变化的用气项目：•增加的项目：•a.公共服务设施用气中增加的用气项目--医院、火车站、福利院、养老院、港口、码头客运站、汽车客运站等；•b.由允许类调整为优先类：集中式采暖用户（指中心城区、新区的中心地带）和燃气空调，一、天然气利用政策解读•2、优先类范围的变化情况•（2）工业燃料（增加领域）•增加建材、机电、轻纺、石化、冶金等工业领域中可中断的用户；•增加作为可中断用户的天然气制氢项目。一、天然气利用政策解读•2、优先类范围的变化情况•（3）其他用户（增加领域）•增加天然气分布式能源项目（综合能源利用效率70%以上，包括与可再生能源的综合利用）；•增加在内河、湖泊和沿海航运的以天然气（尤其是液化天然气）为燃料的运输船舶（含双燃料和单一天然气燃料运输船舶）；•增加城镇中具有应急和调峰功能的天然气储存设施；•增加煤层气（煤矿瓦斯）发电项目；•增加天然气热电联产项目。一、天然气利用政策解读•3、允许类范围的变化情况•（1）城市燃气•有两项升级到优先类。•保留分户式采暖用户。•（2）工业燃料•有一项升级到优先类。•保留建材、机电、轻纺、石化、冶金等工业领域中以天然气代油、液化石油气项目；•增加建材、机电、轻纺、石化、冶金等工业领域中以天然气为燃料的新建项目；•增加建材、机电、轻纺、石化、冶金等工业领域中环境效益和经济效益较好的以天然气代煤项目；•增加城镇（尤其是特大、大型城市）中心城区的工业锅炉燃料天然气置换项目；•取消建材、机电、轻纺、石化、冶金等工业领域中环境效益和经济效益较好的以天然气代煤气项目；一、天然气利用政策解读•3、允许类范围的变化情况•（3）天然气发电•除天然气热电联产、陕、蒙、晋、皖等十三个大型煤炭基地所在地区建设基荷燃气发电项目（煤层气（煤矿瓦斯）发电项目除外）的天然气发电项目。（原为：重要用电负荷中心且天然气供应充足的地区，建设利用天然气调峰发电项目。）•（4）天然气化工•天然气制氢项目（不包括作为可中断用户的天然气制氢项目）。（原为：对用气量不大、经济效益较好的天然气制氢项目。）•取消：以不宜外输或优先类和允许类用户无法消纳的天然气生产氮肥项目；•（5）其他用户•用于调峰和储备的小型天然气液化设施。一、天然气利用政策解读•4、限制类和禁止类范围的变化情况•（1）限制类变化情况•①天然气化工•未发生变化的用气项目：•已建的合成氨厂以天然气为原料的扩建项目、合成氨厂煤改气项目；•以甲烷为原料，一次产品包括乙炔、氯甲烷等小宗碳一化工项目。•发生变化的项目：新建以天然气为原料的氮肥项目。（原为：除第二类第9项以外的新建以天然气为原料的合成氨项目）。•②取消：非重要用电负荷中心建设利用天然气发电项目。一、天然气利用政策解读•（2）禁止类范围的变化情况•①天然气发电•未发生变化项目但增加了内容：陕、蒙、晋、皖等十三个大型煤炭基地所在地区建设基荷燃气发电项目（煤层气（煤矿瓦斯）发电项目除外）；•②天然气化工：•未发生变化的项目但增加了内容：新建或扩建以天然气为原料生产甲醇及甲醇生产下游产品装置（原为：新建或扩建天然气制甲醇项目）；以天然气代煤制甲醇项目。一、天然气利用政策解读•5、保障措施•（1）做好供需平衡。•（2）制定利用规划。•（3）高效节约使用。•（4）安全稳定保供。•（5）合理调控价格。•（6）配套相关政策。一、天然气利用政策解读•6、政策适用有关规定。•（1）坚持以产定需。•（2）已建成已用气项目，尤其是国家批准建设的化肥项目，应确保按合同稳定供气。•（3）已建成但供气不足项目，应首先确保按合同量供应，有能力时逐步增加供应量。•（4）目前在建或已核准的项目，供需方已签署长期供气合同，按合同执行，未签署合同的尽快签署合同并逐步落实气源。•（5）除新疆可适度发展限制类中的天然气项目外，其他天然气产地利用天然气亦在遵循产业政策二、天然气市场化改革评估•1、天然气市场化改革的目标和基本条件。•2、天然气市场规模迅速扩大但供不应求。•3、没有建立法律法规体系。•4、上游市场处于垄断状态。•5、基础设施难以适应竞争的需要。•6、上游与中游捆绑运行扩大了自然垄断的范围。•7、结论：天然气市场处于快速发展期，尚未成熟。二、天然气市场化改革评估•1、天然气市场化改革的目标和基本条件•（1）天然气市场化改革的目标•①我国天然气产业市场化改革的最终目标是：在天然气产业能够引入竞争的领域引入竞争机制，保证公平，提高效率，促进天然气产业的健康发展。二、天然气市场化改革评估•1、天然气市场化改革的目标和基本条件•（1）天然气市场化改革的目标和路径。•②具体路径是：在天然气市场基本成熟的情况下，实施天然气生产、长输管道输送和销售的拆分，并强制实施天然气管网第三方准入制度，即天然气输送管道在有剩余容量时，必须无条件地为任何天然气供应商或销售商提供无差别的输送服务；在此基础上放开天然气井口价格和销售价格，即在不具有自然垄断特征的领域引入价格竞争机制；政府对具有自然垄断特征的天然气管道输送价格进行科学的管理和监督。二、天然气市场化改革评估•1、天然气市场化改革的目标和基本条件•（2）实施改革必须具备的条件•①市场供求基本平衡。•②建立健全法律法规体系。•③形成能保证充分竞争所需的市场主体群。•④形成竞争所需的完善的基础设施。•⑤将具有自然垄断性质的长输管道环节与其他环节拆分。二、天然气市场化改革评估•2、天然气市场规模迅速扩大但供不应求•（1）天然气供求总量迅速扩大•①国产天然气产量增长较快。近5年数量变化•②进口气量迅速增加。近5年数量变化•③消费量快速增长。近5年数量变化•（2）天然气供不应求•①各地需求旺盛：相对于当前的价格水平。•与油价的比价关系。•②较低的天然气供给价格抑制供给同时刺激了需求。二、天然气市场化改革评估•3、没有建立法律法规体系•（1）已经建立的法律法规•①勘探、开采领域：国家制定了《中华人民共和国矿产资源法》、国务院制定了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《矿产资源补偿费征收管理规定》等法规。•②长输管道领域。国家对石油、天然气长输管道建设采取核准制。由建设单位报国家主管部门审核立项、批准可行性报告后实施。国务院于2001年颁布实施了《石油天然气管道保护条例》。二、天然气市场化改革评估•3、没有建立法律法规体系•（1）已经建立的法律法规•③天然气输配和销售领域：在本领域，住建部制定了《城市燃气管理条例》。•（2）已经出台的法律法规没有形成系统的体系。•①国家没有建立专门的石油天然气法。•②有关天然气勘探、开采、运输、销售、进出口以及价格、税收的监管要求分散在不同层次、不同部门制定的法律和法规中，缺乏统一的协调。•因此，可以做出法律法规体体系尚不完善的判断。二、天然气市场化改革评估•4、上中游市场主体处于垄断状态，难以形成竞争格局。•（1）三大公司纵向一体化经营模式已经建立并正在完善。•（2）这种经营模式决定了三大公司在天然气上中游市场的垄断地位。•（3）国家对进入石油和常规天然气产业各个领域已经制定了严格的准入条件，其中对石油天然气产业上游准入的程序非常严格，只有达到这些条件的要求或完成这些程序，企业才可以进入石油天然气产业的各个领域。在勘探开采领域，目前除国家确定的中石油、中石化、中海油和延长石油等少数国有石油企业外，其他企业在市场准入环节没有进入市场的机会，在没有获得市场准入许可的情况下，企业不可能进行相关的投资。•（4）上述情况决定了：在一定时期内，作为国产常规天然气供应商的市场主体是有限的，不可能形成有效竞争的格局。二、天然气市场化改革评估•5、基础设施难以适应竞争的需要•（1）管道建设存在差距。•（2）储气库容量不足。•（3）没有形成必要的交易点。二、天然气市场化改革评估•6、上游与中游捆绑运行扩大了自然垄断影响的范围•（1）国际经验表明，上游可以引入竞争机制。•（2）中游具有自然垄断性。•（3）拆分上游和中游业务是市场化改革的必要步骤。•（4）上中游捆绑运行不利于市场化改革，只能是一定时期的过渡性措施。二、天然气市场化改革评估•7、结论：天然气市场处于快速发展期但尚未成熟。•（1）根据国际经验，我国的天然气市场牌快速成长期。•（2）不具备成熟市场特征。•（3）需要在若干方面做工作，创造引入竞争机制所必要的条件。•综上所述：天然气市场引入竞争机制条件尚不具备，还要从多方面扎实努力。三、上中游价格改革及其影响•1、区域上游价格体系改革起步。•2、启动全国上游价格改革。•3、进一步深化价格改革。•4、改革向中游沿伸。•5、新世纪，国家规范管理，提出改革的长远目标、近期目标和具体措施改革出厂价格形成机制。三、上中游价格改革及其影响•1、区域上游价格体系改革起步：八十年代前期提高四川气田的井口价格。（1）1980年，为解决四川天然气价格偏低的问题，将井口价格提高了25%；（2）1982的和1984年，为筹集勘探开发资金，加快四川天然气开发进度，保证周边地区经济发展的需要，国家分两次提高了四川天然气井口价格，每千立方米由50元提高到130元，为原价格的2.6倍，这部分提价资金全部用作勘探开发基金，专款专用。（3）改革性质：价格体系改革。（4）改革目的：适当提高四川天然气井口价格，促进开发和生产。同时为全国的改革积累了经验。三、上中游价格改革及其影响2、启动全国上游价格改革：八十年代中后期提高全国的井口价格，开始实行井口价格“双轨制”。（1）1985年5月起，全国各油田天然气井口气价低于每千立方米80元的一律调整为80元。三、上中游价格改革及其影响2、启动全国天然气价格改革：八十年代中后期提高全国的井口价格，开始实行井口价格“双轨制”。（2）1987年，为加快天然气工业的发展，国家决定在全国范围内实行天然气生产基数包干，包干基数内的天然气价格维持现行价格不变，超产部分按每千立方米260元销售。基数内外天然气销售的差价收入作为天然气勘探开发专项基金，用以弥补天然气工业建设资金不足。由此，天然气价格也出现了“双轨制”，天然气工业开始探索“以气养