台湾大学建筑与城乡研究所

國立臺灣大學建築與城鄉研究所電腦輔助空間規劃設計研究室技術報告編號：2007-01日期：2007年5月土地使用減災空間規劃方法林峰田教授國立臺灣大學建築與城鄉研究所[e-mail]摘要於土地使用計畫之中納入防災空間規劃是減災最有效的策略之一。本文探討台灣地區災害防治的法律體系以及防災空間體系和規劃方法，並以嘉義地區的淹水、土石流、地震三種自然災害為例，說明規劃作業的內容。除此之外，本文也指出個案審議規範、國土監測查報、社區營造等國土治理制度的配合，才能使減災的工作得到落實。一、前言依據世界銀行的一份2005年報告，台灣被認為是「地球上自然災害最多最嚴重的地方」，有73％的人口受到三種以上災害的威脅。證之以實際的災情，根據中央氣象局的統計，台灣地區平均每年有3.6個颱風來襲，引發淹水、土石流等災害，經常造成人命及財產的損失。1999年的921集集大地震則是令人記憶猶新；也因此而催生了災害防救法，使得台灣的災害防救工作邁入了新的境界。災害防救法援引了美國聯邦緊急管理署(FederalEmergencyManagementAgency，FEMA)的基本理念，將防救災分為減災(mitigation)、整備(preparedness)、救災(rescue)、重建(recovery)四階段。但是，實施的結果顯示，政府大部份的經費都投入在救災以及重建階段所需的硬軟體設備，相對的，減災階段的作為則未受到應有的重視。是故，須要投入更多的研究，以強化減災工作。土地使用計畫是相當有效的減災方法，然而此一觀念在歐美地區也是近三、四十年才逐漸受到重視。美國地理學家GilbertWhite在1936年即已提出將土地使用計畫作為減災策略的想法，但是，他的想法並沒馬上被實現，一直過了20年，於1956年，田納西河流域管理局(TennesseeValleyAuthority，TVA)為位於Tennessee和Virginia交界的Bristol地區研訂洪水平原管理計畫時，始將土地使用計畫做為減災的策略之一。但是，跟進者並不多。到了1972年，加州政府才要求所屬地方政府須將減災策略納入其土地使用計畫之中。即使到了20世紀結束的時候，美國仍然只有11個州要求地方政府應在土地使用計畫考慮防災的因素(Burbyetal.，2000；Smith，2001)。發生在2005年的Katrina颱風，造成了美1國立臺灣大學建築與城鄉研究所電腦輔助空間規劃設計研究室技術報告編號：2007-01日期：2007年5月國紐奧良市的鉅大損失，計有1836人死亡，許多人流離失所，估計財產損失高達812億美元，是美國有史以來最大的天然災害之一。究其原因，受災地區的地勢低於鄰近的湖水平面，雖築堤防禦，但是遇到了強烈颶風，加上堤防年久失修，終釀鉅禍(U.S.HouseofRepresentatives，2006)。可見適當的土地使用管理乃是防災最佳的策略。歐洲的情形也好不了多少。由於英國及義大利在1970年代發生了化學公安災害事件，造成數十人死亡、受傷，以及二十二萬人撤離的慘劇，歐洲共同體(今日的歐盟)乃於1982年發佈82/501/EEC號指令，以及於1996年修訂之96/82/EC指令，要求各會員國應該就可能造成重大化學毒災之工廠研訂緊急應變計畫以及工廠附近的土地使用管制計畫，並告知可能受影響之社區民眾在意外發生時的防護措施。最近修訂的2003/105/EC指令則進一步要求於2006年底前訂定共通性的土地使用減災計畫指導綱領，建立共用的資料庫，俾便評估鄰近地區土地利用的相容性(Christou,etal.,1999)。規劃者已經開始運用地理資訊系統及遙感探測科技來進行防災空間規劃的工作。一般而言，防災分析所考慮的因素可分為自然地理因素和社會經濟因素兩大類。具體考慮的因素則因個案之災害種類及分析之目的而有所不同。例如，Abuk(2001)利用GIS分析土耳其西北地區的都市發展適宜性分析。它主要考慮地震所造成的災害。考慮因子包括了自然環境因子以社會經濟因子。自然環境因子包括：地質(地震活動強度及頻率、地質條件)、液化潛勢、與斷層及河流距離、淹水、坡度、生態敏感性。社會經濟因子包括：土地使用、公共設施、道路、人口(性別、年齡、職業、收入)、文化遺址。Dai等人(2001)利用GIS技術，根據地形(坡度、高程)、地質、地下水(深度、侵蝕力、上升率)、地質災害(與斷層、土石流、崩坍地區之距離、土壤液化潛勢)等資料，進行都市發展的適宜性分析，以作為都市土地使用計畫之參考。該研究將土地使用之類型劃分為高、中、低層建築區、垃圾處理區、自然保護區，各地理因素對應於各種土地使用類型之適宜程度劃分為5等級，並以AHP的方法，以線性加總方式，計算繪製出各種土地使用類型之適宜發展程度分佈圖。該研究係從自然地形、地質條件來考慮研究地區作為都市發展用地之適宜性。不過，都市發展適宜性之影響因子除了自然地理條件外，尚須考慮土地使用現況、道路交通、公共設施等條件。所以，該研究之成果構成了都市發展的部份限制條件。在台灣，雖然都市計畫法第3條已經指出「保安」是都市計畫的重要內涵之一，但是實務上，由於台灣在1987年以前係處於戰爭及軍事戒嚴狀態，都市計畫多配合國防保安的需要。一直到了1994年行政院函頒「災害防救方案」之中，訂定了有關都市防災避難所、設施、消防救災路線等都市防災設施規劃設計原則之相關規定，並納入成為1997年修訂的「都市計畫通盤檢討實施辦法」第七條條2國立臺灣大學建築與城鄉研究所電腦輔助空間規劃設計研究室技術報告編號：2007-01日期：2007年5月文。自此，台灣各縣市都市計畫通盤檢討時，均須依規定，納入防災計畫之檢討。內政部建築研究所並同時配合進行一系列的相關研究，研訂「都市計畫防災規劃作業手冊彙編」，以供規劃單位依循。然而，內政部建築研究所的「都市計畫防災規劃作業手冊彙編」以地震災害為主，且以避難據點與動線為檢討對象，而未能檢討更為根本的土地利用分區計畫，亦未能考慮颱風、水災、土石流等其他自然災害以及工廠安全等人為災害。是故，一套更為完整的防災空間規劃體系及方法仍有待建立。本文的內容綱要如次：第二節首先探討台灣與防救災空間計畫相關的法律規定。第三節說明防災空間之劃設應考慮災害潛勢、運作容量、防災設計標準、備援措施等幾個因素。第四節說明構成防災空間的點、線、面體系，第五、六、七節則是進一步分別說明其規劃的方法。第八節指出必須個案審議規範、國土監測查報、社區營造等國土治理制度的配合，才能落實減災工作。二、法律體系台灣有關於防救災的相關法規可以分為三類：空間計畫、災害防救，及資源經營管理(如圖1)。其中，空間計畫和災害防救的法規均是針對所有的土地資源，作通案性的規定，資源經營管理類的法規則是針對特定類別的土地予以規範。空間計畫類別法令又可分為「都市土地相關法系」(以都市計畫法及其施行細則、定期通盤檢討辦法、建築法、建築技術規則為代表)與「非都市土地相關法系」(以區域計畫法及非都市土地使用管制規則為代表)兩大法系。近年來，為了有效提昇國土管理的能力，又有訂定「國土計畫法」之議。這些法令條文已考量防災面向，主要之觀念如次：z各級政府的國土計畫均應包括防災綱要計畫。z應考量地震、颱風、水災、土石流、山崩、地層下陷、工業毒化等不同災害之特性，劃定所需之防災空間。z具有生態、保育、保全、防災價值之自然保育區應以維持公有為原則。z高災害潛勢地區應加強其土地發展之管理，必要時應實施禁限建。z土地使用分區管制規則應將防災納入考量。z都市計畫通盤檢討時應就人口分佈情形，檢討避難空地、開放空間、消防設施、救災道路、火災延燒防止地帶、停車場、儲藏空間之配置妥適性。台灣在1999年921集集大地震之後，訂定了「災害防救法」。該法規定各縣市都要訂定地區災害防救計畫。但是，各縣市大多注重救災應變的計畫，對於減災計畫的災害潛勢地區之劃設與體檢、防災空間的預先劃設、監測預警、嚴格取締山坡地違規濫墾、濫伐、濫葬及過度開發則少有著墨。3國立臺灣大學建築與城鄉研究所電腦輔助空間規劃設計研究室技術報告編號：2007-01日期：2007年5月資源經營管理的法令十分多樣，包括了：山坡地保育利用條例、國家公園法、森林法、環境影響評估法、水利法、自來水法、淡水河洪水平原管制辦法、水土保持法、農業用地興建農舍辦法。這些法令的立法意旨雖各有不同，但是因與防災相關，故均有相關的規定。綜而言之，這些法令均要求嚴格的土地使用管制，防止不當開發所造成的災害危及了各該法令所欲保護的資源或活動。對於規劃者而言，土地之合理使用必須同時考慮上述法令之規定，指認出各災害之潛勢地區，配合都市發展之需求，進行土地使用的適宜性疊合分析。災害防救法資源經營管理層面都市土地相關法系非都市土地相關法系災害防救層面針對所有土地資源消防法空間計劃層面針對潛在災害之縣市土地研擬相關使用及開發管制規範之建議策略針對特定土地資源與空間設施管理建築法水土保持法洪水平原管制辦法指導納入潛勢地區套疊圖分析圖1防災法令體系4國立臺灣大學建築與城鄉研究所電腦輔助空間規劃設計研究室技術報告編號：2007-01日期：2007年5月三、空間劃設之考量因素整體縣市空間防災體系之規劃應考量下列因素：(一)、災害潛勢充分運用各類災害潛勢資料進行防災規劃，留意不同災害影響範圍與程度之差異性，並應反映至點、線、面之規劃位置。如防洪設施應設置於災害潛勢較高區域之適當地點，以充分發揮其防洪功能；維生設施之規劃則應盡量避開災害潛勢較高之區域，使其於災害發生時仍能正常運作。(二)、運作容量各類防災設施均應考慮其運作容量，並依行政層級進行規劃。例如中央主管單位應訂定各地方政府規劃之緊急收容所總收容人數應佔各地總人口之百分比下限，並依此人數做為緊急避難動線或大眾運輸工具容量規劃之參考。牽涉兩個行政區以上之避難規劃時尤須注意此類問題，否則將增加避難時間或影響防災資源之使用。(三)、防災設計標準各類防災設施均應提高其防災設計標準，以往對於土木結構物多以提高其安全係數或洪水標準做為因應，日後則應考量整合相關設施或系統以提昇防災設施之功能性，如避難動線沿線與緊急收容所均應考慮不斷電照明系統與通信系統之設置。(四)、備援措施由於多數防災設施之設置於平時均有其特定功能，且具服務範圍之考量，例如學校、消防隊、通訊機房等均有此種特性，因此無法僅依天然災害潛勢之高低做為設立地點之選擇依據，其風險必然提昇。若防災設施必須至於災害潛勢較高之地區時，即應依據各類災害之潛勢高低規劃不同之備援措施。例如由於安全係數之提高，所有學校於地震時均可規劃為緊急收容所，但部分具高淹水潛勢之學校則不適宜5國立臺灣大學建築與城鄉研究所電腦輔助空間規劃設計研究室技術報告編號：2007-01日期：2007年5月規劃為水災發生時之緊急避難點，因此可能必須另行規劃其他適合之地點做為避難用。四、防災空間體系防災空間與救災空間不同。救災空間係指災害發生時，避難及救災所需的各種空間。救災空間會隨著災害的種類和規模而所有不同。但是，防災空間係指在災害尚未發生時，事先於土地使用計畫之中預留的空間。這些防災空間可能是公園、綠地、廣場、學校、社區中心、體育館、農地、空地、主要幹道…。在平時，它們供作城鄉活動使用，災時則轉變為救災空間。是故，規劃者必須依據都市的性質、發展現況及未來發展，在土地使用計畫之中預留所需的防災空間。防災空間體系由點、線、面三者構成。(一)點：空間防災體系之「點」至少包括下列項目：1.各類災害防救組織所在位置，如各級災害應變中心（包含各縣市政府、鄉鎮市區公所、村里辦公室與其他已指定為災害應變中心之地點）、警察單位（包含各分局與派出所）、消防單位（包含各隊、分隊）、民間救難團體（包含義警、消）、工程搶險隊與可提供救災支援之軍事營區（部隊）等。2.各類緊災害之急收容安置場所，如各地區之緊急收容所、緊急避難所等。3.長期收容安置場所，如各地區之閒置國宅或可供搭建臨時房屋之公有閒置土地等。4.各類可降低天然災害危害程度、或提供預警之重要設施，如抽水站、閘門、