台湾隧道工程合约型态研究

行行政政院院公公共共工工程程委委員員會會專專案案研研究究計計畫畫台灣隧道工程合約型態研究－隧道常見之爭議問題及其處理方式目錄摘要ABSTRACT第一章緒言1.1緣由………………………………………………………11.2研究內容…………………………………………………21.3計畫執行方式……………………………………………3第二章國內現行隧道工程合約之主要爭議2.1現行隧道工程合約之蒐集………………………………52.2主要爭議型態……………………………………………5第三章隧道工程爭議處理案例蒐集3.1○○公路隧道工程因惡劣地質造成損失之契約爭議…153.2○○公路隧道因內侵修挖引致崩坍擠壓造成損失之契約爭議…………………………………………………193.3○○潛盾工程因潛盾機受損停工造成損失之契約爭議…253.4○○公路隧道工程因居民抗爭造成之契約爭議………343.5○○鐵路長大隧道工程因變更設計及營造綜合險引起之契約爭議……………………………………………393.6○○隧道導坑工程因TBM施工受損之保險理賠契約…463.7總價決標（一式計價）的隧道工程爭議………………58第四章爭議問題之分析研究Ⅰ4.1因地質條件差異，引起之爭議…………………………594.2因處理災變或緊急狀況，引起之爭議…………………604.3因非屬承商（乙方）過失，引起之爭議………………624.4因合約變更引起之爭議…………………………………624.5替代方案之處理爭議……………………………………634.6一式計價之處理爭議……………………………………644.7因保險引起之爭議………………………………………64第五章主要爭議問題之處理原則及建議修正之合約條文……685.1「地質條件差異」之處理原則及相關合約條文………705.2「災變或緊急狀況」之處理原則及相關合約條文……715.3「非屬乙方過失」之處理原則及相關合約條文………725.4「合約變更」之處理原則及相關合約條文……………735.5「替代方案」之處理原則及相關合約條文……………745.6「一式計價」之處理原則及相關合約條文……………75第六章結論與建議………………………………………………76附錄一專家研討會紀要…………………………………………A-1附錄二（1）1999年新版FIDIC工程合約介紹…………………A-15（2）1999年版FIDIC統包工程合約……………………A-25附錄三期中報告及期末報告審查會記錄………………………A-551第一章緒言1.1緣由台灣土地之利用漸趨飽和，地下空間之運用勢必增加，特別是基礎建設中之交通建設及水利工程，大量的隧道被廣泛的選擇和應用，造成了近十五年來隧道工程急速的增加。然而台灣位處菲律賓板塊及歐亞板塊交接之構造上，地殼活動劇烈，多地震且地質構造複雜，興建隧道有先天地質條件的限制。面對台灣交通經濟之整體需求，各類型之隧道工程，如公路、鐵路、水利、地下化商場、車站等不斷地增加，執行這些公共工程的主辦機關，因為有各自之制式合約，加上受限於複雜多變的地質條件及國內特有之行政束縛，使隧道工程合約之執行迭生爭議，造成合約處理中的許多問題。隧道工程是最典型且最具代表性的「地質工程」，因受限於地質調查技術及有限之經費，隧道全線地質狀況尚難於開工前完全掌握，雖採施工伴隨設計之方法因應，仍常於施工中遭遇不可預知的地質狀況，進而產生額外之處理費用並延誤工期，甚至發生災害事件，引發責任歸屬與費用負擔之爭議，使隧道工程之執行更增困擾。究其原因，實為國內隧道工程合約對遭遇不可預知地質狀況及其因應之處理方法，尚無一套可為大家接受之公平合理之處理原則與合約規定使然。目前台灣隧道工程所採用之合約，各工程機構使用者多不相同，有的機構因從事隧道工程之歷史悠久(如台電、東改局)，使用之合約自有其歷史背景，加上多年來磨合出來之經驗，實務處理上較有彈性，故合約雖較為簡約，但實際發生之爭議，並不太多；另有部份工程機構，因成立之時間較短，較無歷史之包袱，故訂定的合約架構及內容較為完整，但因機構所建立之處理「慣例」或「實例」較為缺乏，反而爭議較多，其原因何在?隧道協會民國八十八年之「隧道工程合理契約訂定注意事項」研究中曾提到『不分工程規模及特性一律採用制式化契約條款，依此運用在高風險之長大型隧道工程時，雙方因缺乏公平合理的契約條款機制來處理相關之問題，致爭議不斷，甚至走上仲裁及訴訟一途。究其原因，實為國內隧道工程契約對遭遇不可預知之地質狀況之處理方式，尚無一套公認合理之原則與實務規定使然』。當然，除了不可預期之地質風險外，合約條款本身之公平與否，常因承攬對象及工程標的不同，實務上遭遇之問題也會隨之改變。2行政院公共工程委員會有鑑於此，乃擬訂「台灣隧道工程合約型態」研究計畫，委託中華民國隧道協會負責辦理，希望能研擬出適合台灣環境特性需求之隧道工程合約型態。1.2研究內容地質是隧道工程的先天環境，在地質狀況不確定時，發生問題的機率，較可預見問題並可預先防患之地面工程為高。是以對承包商而言，承包隧道工程乃甘冒不確定之風險，如將所有未確定之風險全部由承包商承擔，雖不能說不可行，惟要求承包商在區區數周之備標期內即將可能之風險反映於標價內，實務上並不可行。勉強為之，則形成合約執行中的潛在風險。現實中，一旦超出雙方所能承擔或預測的範圍，難免爆發大大小小之爭議，加上合約中的許多約定及政府行政措施的限制，未必完整或有所偏頗，業主即使認為合理卻難有補償依據，而廠商也無承擔能力，問題即難以解決。國內針對上述隧道工程因地質問題及合約執行方式引起的爭議，已有多份相關的研究，不過，迄今為止，均尚停留在對問題的蒐集、分析、研究及提出可能處理方向上之建議，對類似問題在隧道工程合約中如何規範及約定，則尚未研擬出具體之條文可供採酌或嘗試施行，致令此一問題之解決或改善遙遙無期，殊為可惜。本計劃之主要目的，即在彙整以往此一問題之研究成果，從中挑出部份主要的爭議，參酌國內隧道工程類似爭議的實際案例，再根據國內特殊之地質環境、營建條件及相關法律、規範，嘗試研擬出具體可行之合約條文，俾供隧道工程的業主機構研究採納，未來試行確為可行後，可參酌此一方式，委託專業機構，將所有已知的問題，從合約面做全盤的檢討與改進，俾有朝一日，可以發展出隧道工程之標準合約。1.3計畫執行方式為期能達到前述研究目的，擬訂本研究計畫之執行方式及步驟如下：1.篩選現行隧道工程合約之主要爭議3˙使用之隧道工程合約－採用台北市政府捷運局、交通部國道新建工程局（簡稱”國工局”）、公路局、東部鐵路改善工程局（簡稱”東改局”）、台灣電力公司（簡稱”台電”）、經濟部水利處等六機構目前使用之隧道工程合約，做為檢討比較的對象。˙蒐集實務上常遇到之爭議事項－透過實務上負責處理工程合約的執行人員，包括業主、承商、顧問工程師，瞭解合約執行中常見之爭議問題，並篩選具有優先順位之事項，做為研究之主題。˙彙整以往之相關研究－將近年來各相關機構，有關隧道工程合約爭議之相關研究予以彙整，包括「國際隧道協會對分擔風險之建議」、「隧道工程地質風險分攤級標準契約條款」（以上，中興社）及「隧道工程合理契約訂定注意事項」（工程會，1999）等，以歸納出隧道工程常見之爭議及建議之處理方向，做為研究之參考。2.確定擬處理之爭議問題，並研訂建議之處理原則˙從上述蒐集及徵詢得到的資料中，選取本研究擬處理的爭議項目，再根據每一爭議項目，分析其背景、爭議之形成、及問題之所在，然後擬訂出建議之處理原則，做為修訂合約條文的指導綱要。3.研擬現行合約條文之修正建議˙根據前項之分析研究，以前述六個工程機構目前所使用之隧道工程合約為例，挑選出與前述問題相關之合約條文，按照所研擬出來之處理原則，逐一提出現行合約版本之修正建議，供後續研討之用。4.專家討論˙本研究所採用之專家討論，大體分兩個階段，第一階段係於問題之蒐集及處理原則之探討時期，除本研究團隊人員外，另邀集了數位曾任職於工程機構、隧道承商之執行主管，共同討論隧道工程所面臨的爭議問題及可能之處理方式。由於參與討論4的專家人員，橫跨了產、官、學及法律界，且部份已脫離現職，故得以用較客觀公正的第三者身分，提出意見及評論。第二階段則於爭議問題之處理原則及建議修正條文初稿完成之後，分兩次邀及業界之相關人員進行探討。第一次邀請的是八個工程機構及三個顧問公司的中、高階主管，以及四位參與隧道工程較多的專業律師，一共二十一人與研究團隊共同討論。第二次則以專業隧道廠商的執行主管及隧道協會的專家（以理監事為代表）為主，共有十四人出席參加討論。參加的人員及所提供之意見摘要，已收錄在本研究報告之附錄二中。5.彙整、修訂、建議條文˙參酌專家討論所提供之意見，檢討修訂相關爭議問題之處理原則及建議修正條文，做為本研究之期末報告，送請委託單位（公共工程委員會）審查。6.完成研究報告定稿，送交委託單位˙此階段之主要工作，乃將其期末報告送交工程會後，由工程會召開期末報告審查會，聽取審查人員之意見後，參酌其審查結論，做必要的修訂，完稿後將成果報告提送工程會。5第二章國內現行隧道工程合約主要爭議及研析2.1現行隧道工程合約之蒐集國內目前從事隧道工程之機構甚多，在中央有交通部屬下之國道新建工程局、公路局、地鐵處(含東改局)、高鐵局等；經濟部屬下之水利處及台灣電力公司等。在地方則有含北高兩市在內之縣市政府捷運局、工務局(含新建工程處、衛生下水道工程處及下水道工程處及養護工程處)等。雖然同屬政府機構或國營事業，但因發展之歷史背景不同，工程需求及屬性不同，採用之合約版本，並非一致。為便於研究，並儘量涵蓋可能之使用單位，本計畫將以下列機構採用之隧道工程合約，做為分析比較及給予建議修改之對象。˙國道新建工程局(簡稱”國工局”)˙公路總局(簡稱“公路局”)˙東部鐵路改善工程局(簡稱”東改局”，民國90年月起，改為東改處)˙經濟部水利處(簡稱“水利處”)˙台灣電力公司(簡稱“台電”)˙台北市捷運工程局(簡稱“捷運局”)2.2主要爭議型態國內從事隧道工程自早年之水庫建設及水力發電工程，迄十大建設及民國七十年代以後，政府投入之大量交通建設，已有數十年之經驗，按理說，以台灣地區的地質條件、工作環境及專業人力，應該已能發展出一套適合台灣地區我們使用的工程合約，實際上，由於經費、審計、權責，防弊等行政系統的層層束縛，再上專業廠商水準之參差不齊，隧道工程執行至今，仍存在著許許多多的問題，這些爭議包括如下幾種主要的型態：1.合約條款之公平性自從民國八十七年政府採購法施行以來，國內各大公共工程主辦機關，已陸續對工程合約之有失公平合理之條文進行修訂，惟部份定型化契約，尚存有下列免責之類似條文，引發不少爭議。6˙契約有任何疑義，以甲方解釋為準。˙總價承包有漏列或數量不足由乙方負責。˙因甲方所致之工程進度落後，乙方不得要求賠償。˙變更設計或終止合約，乙方不得求償。˙工程災害之衍生損失由乙方負責。˙合約條款之仲裁前置程序，規定工程司得享有較長之決定期限。2.工地情況差異(DifferingSiteCondition,簡稱DSC)工地情況差異，係指工地的實際工作條件，與原本瞭解的或合約文件所提供之資訊不相一致，包括有下列幾項：˙用地範圍改變使得可供使用的設施空間改變，影響工地設施的佈置，施工的進出路、地點或可供施工的範圍等。˙工程用地取得延遲使得計劃作業的時程受到阻礙，無法按時進行。˙測量誤差設計圖本身之測量錯誤或誤差，造成隧道進洞或淺覆蓋段之覆土不足，造成洞口偏壓。˙地質條件與推估不符因事前之地質鑽探孔數有限，多數隧道實際開挖後地質差異很大，開挖後岩體分類等級之預估比例與實際差距過大。主要以特殊地質之認定標準及風險責任歸屬最具爭議。例如斷層或剪裂帶是否屬特殊地質？隧道湧水量導致停工之界定標準？以及各岩盤分類之數量差異過大等常見於隧道工程。˙地形地物不符設計圖示地形及地物與工地現況不一致，如當地居民搶種高經濟作物、搭建臨時建物、設計階段與發包時間相距過久，7相關資料未予更新等等。3.變更(Variation)工程變更是隧道工程常見爭議問題之根源，而由於一連串之變更所