《联邦党人文集》视野下美国联邦制的思考分析

1姓名：唐承燕专业：2010级宪法与行政法专业《联邦党人文集》视野下美国联邦制的思考分析美国是当今世界的超级大国，而美国强盛的一个重要或根本方面就在于其“内在强盛”，即其政治制度的优越。联邦制解决了美国建立之初所面临的政治统一、国家安定等问题，促进了后来的经济繁荣。正如《联邦党人文集》在正文前的出版说明中所说的，“本书的论点是阐明建立中央相对集权的强大的联邦政府，以保证政治上的统一，实现国内安定，促进经济繁荣，但也不过多地侵犯各州和个人的权利”。在当今世界的全球化中，政治全球化也早已登场且日益明显，而这种政治全球化在某种意义上正是美国政治的全球化。作为处理国家整体与部分关系的一种重要方式，美国的联邦制对政府间关系的做法具有重要的研究意义和价值。一、美国联邦制的渊源任何一种政府模式都不可能是一个或几个伟大人物凭空设计出来的，而是与该国特定的文化传统相联系。艾拉扎认为霍布斯、洛克等思想家的政治科学和启蒙哲学这一“传统的链条”是奠基美利坚联邦的主要因素，但在奠基美国时还有另外一个传统也起到了积极的作用，这就是圣经—改革—清教传统。第一个传统实际上把联邦主义理解为邦联，它2的构成单位保留着在本质上不可分割的主权，邦联是它们的永久性联盟。而第二个传统是通过神学从联盟或契约走到联邦主义，这里的契约指的是所有人类关系的根源在于《圣经》以及后来的补充性协定所描述的上帝与人之间的原始契约，而联邦主义实际上就是众所周知的联邦神学”[1]。美国的联邦制还源于独立前一百多年殖民地各州的政治传统。正如唐纳德·卢茨在《美国宪政的起源》一书中所说:“1787年的联邦制并非创新，它源于167年来美国人通过订立圣约联合在一起形成地方政府的经验”。美国人依赖圣约而联合在一起，先形成自治的新英格兰小镇，而后逐渐扩展形成了联邦制观念，成为后来《美利坚合众国宪法》所建立的联邦制的基础。早在1639年，康涅狄格殖民地的人民便根据《清教徒先辈移民法典》中的“合议创建国家的协商程序”制定了《康涅狄格基本法》，在每个镇保持其政府不变的前提下，尝试创建共同政府，其中包括哈特福德镇、温莎镇和韦瑟斯菲尔德镇。基于康涅狄格的制度安排，1662年英国人颁发的《康涅狄格特许状》基本上批准了殖民地开拓者所建立的联邦制政府。从这个角度来看，美国的联邦制呈现为从小到大、自下而上的自然演进过程。在那里，乡镇成立于县之前，县成立于州之前，州政府成立于美利坚联邦政府之前，各州主权天然存在，使之不可能将其政治权威完全集中于中央政府。也正是由于他们从一开始就各自独立，3各自拥有实施独立管理的政府，各自形成自己的利益和习惯，因此他们反对那种有可能“使它们各自的重要性消失于全体的重要性中的坚固而完整的联合”[2]。此种文化背景和人们的心理认知习惯，成为美国联邦政治发展的根基。也就是说，美利坚联邦政府是对在它之前通行于社会的并不依它而存在的那些政治原则的总结。二、美国联邦制的主要特点和功能在美国两百多年的历史中，随着社会政治和经济的发展，美国的联邦制也发生着种种变迁，经历了由“二元联邦主义”、“合作联邦主义”到“新联邦主义”的发展历程，经历了保持权力关系的相对平衡到相对平衡的权力关系被打破，继尔重新寻求相对平衡的权力关系的过程，每个时期都表现出鲜明的特征，主要体现在：（一）依法划分中央与地方的权限美国宪法将联邦政府与州政府的权力分为五大类:列举权力(或称授予权力、明示权力)、保留权力(又叫默示权力)、共有权力、专有权力和禁止权力。美国联邦制在宪法层面上对联邦政府与州政府之间的权力范围做了较为明确、具体、详尽的划分。首先，这一做法既尊重了美国各州长期以来就拥有独立行使各种权力的传统，又适应了美国社会政治经济发展的要求;既明确了联邦与州权力活动的基础区域，使双方各自在宪法规定的权限范围内活动，又规定了联邦政府与4州政府相互间不可干涉和重叠的活动区域;既增加了中央与地方的合作机会，又为双方提供了更大的回旋余地和空间，在一定程度上避免了有利同争，无利躲避的权力交叉和空当现象[3]。其次，在联邦制下，美国公民具有双重身份，他们既是联邦公民，又是某个特定州的公民。在前一种身份下，公民能够享受到来自联邦的各种福利，直接或间接地参与联邦的管理;在后一种身份下，由于各州都是一个相对独立的单元，联邦无权任意干涉各州的内部事务，公民又能享受到充分的地方自治[4]。（二）二元结构的中央与地方立法体制在美国，联邦设有最高的立法、行政和司法机关，有统一的宪法和法律，是国际交往的主体。各州也有自己的立法、行政和司法机关，有自己的宪法和法律;联邦政府不能任命州政府的官员，不能监督、考核州政府的施政行为，州政府也不得干涉联邦事务，联邦和州政府在各自的权限范围内都享有最高权力，均享有对人民的直接管辖权，双方平行存在，互不干涉、互不混淆，各自在独立的权力范围和制度体系内活动。各州原则上是作为国家主权的构成部分留在联邦内，而不是作为独立的主权单位留在联内，联邦政府与州政府之间不存在上下隶属关系。但是，所有州的人民创造了全民政府，所有州的人民以及各州自身在国会中要有一定的、自己的代表，并通过他们行使权力。因而，在议会两院中，其中5一院的组成是由各成员单位派出相同数量的代表组成的，从而使各成员单位无论贫富、强弱、人口多少，都可以保证其利益在立法中得以体现。同时，另一院的构成以各成员单位的人口为基础，依据一定的比例选出，以保证立法能保障和维护各州的特殊利益[5]。联邦宪法在纵横两个方向上为美洲大陆建立了一个复合体:在联邦政府内部实行立法、执法与司法的权力分配与合作，而在合众国整体范围内则实行联邦和各州的二元政府体制[6]。（三）分权合作型的中央与地方关系美国联邦制的最大特点是分权。但是，这种分权不是绝对的分权，而是分权之中包含了许多集权因素，是分权下的集权，是一种有限分权模式。在这种模式之下，联邦政府和州政府的关系是相互依存、相互合作、相互渗透、相互发展和相互协调的关系。一方面，美国垄断资本的迅速扩张，需要在更大范围内合理地配置和利用社会资源，必然要求中央集权。另一方面，由于地方经济社会的发展和自治主义传统的影响以及福利国家经济的广泛推行，大部分公共福利事业不得不依靠地方去实施，所以产生了中央依靠地方的现象，在客观上要求地方分权，以便地方政府能够因地制宜，更好地向社会提供公共服务。这种集权分权并存的状况并没有造成中央与地方的关系陷入背道而驰的境地。因为这种分权是以中央集权为前提的分权，以分权为基础的地方自治，并不6是一种与中央相隔离的自治，而是一种对中央具有很强依赖性的自治。联邦与州始终是两个独立并行互不隶属的政府，它们各自具有互不干涉的领域，但同时又具有共同关心、共同负责的领域，并在共同的领域进行合作。联邦和州之间既各自独立又相互依存，既充满竞争又密切合作，构成了美国联邦制内中央政府和地方政府关系的特色。（四）中央与地方弹性的权力运行机制美国联邦与州的关系建立在宪法的基础上，联邦和州之间的权力划分由法律加以保障，其基本结构是相对稳定的。但是，一般而言，宪法的内容大都言简意赅地确定社会制度、国家制度的基本原则，不可能涉及国家生活的细微末节。美国宪法也不可能对各条款的内容表述得十分完整详尽，况且宪法规范所表达的概念，本身也含意丰富，不可能在文本中一一作出详尽的解释。特别是宪法对联邦权力采用列举方式，凡未列举的权力均由各州保留，对一些“未尽事宜”，如联邦权力与州权相互交叉、联邦行使权力的手段和方法等不便用详细的文字表达出来，更是留下了许多争议空间，这些笼统、含糊、不确定的表述主要靠美国联邦最高法院对宪法的“适用”解释，从而赋予宪法条款以新的含义。三、美国联邦制对我国的借鉴意义联邦制的优越性主要体现在制度化、法制化的分权，美国人历来认为，中央集权对自由权构成威胁，如何给予政府7必要的权力，但又防止形成危害自由的中央集权是他们最关心的问题，而解决这个问题的方法之一，就是把权力授予两级政府，使得每一级政府各自在其范围内具有最高权力。无论是在理论上还是实践上，联邦制都在限制权力的框架内，满足了国家和地方的需要。联邦制通过政策和政治下放，能够满足解决地方问题的需要，有助于民主。联邦系统还能扩大人们对政治与政府的参与，这是我们借鉴以解决中国当代问题的原因，同时也应该注意到联邦制的局限性，它对国家的法律资源要求比较高，而公共政策的多样化也可能导致不平等等。（一）建设现代法治国家上的借鉴我国是实行单一制的国家，而单一制和联邦制并非相互对立的两个概念，其区别也并非像有些学者归纳的那样泾渭分明，直截了当。实际上，两者只是在程度上有所区分，而不是相互排斥。通过对单一制和联邦制国家结构形式的比较，我们也可以看出，在借鉴西方经验的同时，要充分考虑到中国的现实国情。中国要建立一个现代法治国家，就必须走一条有选择性集权的道路。这意味着在集权的同时还要进行分权。在那些涉及到全国性意义的领域，中央政府要把权力集中起来，并通过垂直系统行使这些权力。但在管理地方事务上，地方政府不可或缺。没有足够的名实相符的权力，就会很难履行其应当的政府责任，应当视地方政府为一级政8府，让地方政府拥有包括地方司法、立法和行政在内的权力，以适应建设现代法治国家的需要。（二）实现祖国统一上的借鉴《联邦党人文集》以理性的角度论证了联邦制是保护所有各种利益的最好形式，因为它能降低成本，减少相互间的纠纷，保护人民生命，财产的安全以及各州的安全，提高国家或者说政府的效率，最终实现整体的繁荣和稳定。应该说邦联制的这些好处对于现实的中国统一之中仍然存在，笔者认为联邦制不失为中国统一的一个较好的借鉴之一。联邦同其他政治实体一样，是一个观念共同体，只要这个观念共同体不断强化，统一的基础就会不断强化，关键是要让它被接受，怎样使它被接受？那就要讲道理、摆事实，尤其是让每个人从自身和全局两个角度，都体现到这样做最符合利益需要，而不仅停留在口头上。两岸问题最重要的首先是统一，不管是哪种方式，只要双方都接受了统一，后面的工作就好做了。在我们中国统一的问题上，以前没有解决好的这两个问题，《联邦党人文集》视野下的美国联邦制给了我们很好的借鉴和启示。参考文献：[1]文森特·奥斯特罗姆.复合共和制的政治理论[M].上海:上海三联书店，1999.5.9[2]徐梦革.三朝北盟会编[M].上海:上海古籍出版社，1987.[3]赖传印.略论美国联邦制的特点及其功能[J].法制与社会，2008，(2).[4]魏红英.西方发达国家处理中央与地方关系的几点启示[J].广西社会科学，2002，(3).[5]王丽萍.论联邦制国家的特征与类型[J].北京大学学报，1997，(1).[6]金月蓉.美国的二元立法体制及其对我国的借鉴意义[J].甘肃政法学院学报，2004，(4).