工程移民规划体系吴宗法（gjwzf@263net）同济大学

工程移民规划体系吴宗法（[e-mail]）同济大学经济与管理学院（2007年12月）工程移民规划体系吴宗法（同济大学经济与管理学院，200092，[e-mail]）0引言国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知（发改投资[2007]1169号），中明确在项目申请时需要对征地拆迁及移民安置进行单独一章进行论述。主要包括：项目选址及用地方案，包括项目建设地点，占地面积，土地利用状况，占用耕地情况等内容，分析项目选址是否造成不利影响，是否压覆矿床和文物，是否有利于防洪和排涝，是否影响通航及军事设施等。土地利用合理性分析。分析拟建项目是否符合土地利用规划的要求，耕地占用方案是否可行等。征地拆迁及移民规划方案。对拟建项目的征地拆迁影响，进行调查分析，依法提出拆迁补偿的原则，范围和方式，制定移民安置规划方案，并对是否保障移民合法权益，满足移民生存及发展需要等要求进行分析论证。全国项目众多，目标各异，规模大小不同，投资渠道不同，技术上有很大差异，但对于征地及移民具有共性的一面。在项目评审阶段重视对移民安置的分析，这是一种项目审核的进步，是符合我国实际情况的。由于项目涉及的领域很多，在我国水利水电项目和水工程项目均有移民安置规划的规程和规范，而且比较成熟。在其它专业领域据我所知对征地移民并没有相应的规范，这次国家发展改革委员会出台这样一个项目申请报告通用文本，明确了对征地移民的要求，无疑为整合全国从事征地及移民的政府专业部门，专业人士，工程咨询公司，高等院校，研究机构等共同探讨适合我国国情的征地及移民的规程和规范提供了契机。随着我国经济社会的发展，法制建设的建立和健全，尤其是《中华人民共国物权法》的实施对我国的征地及移民的实施提出了新的更高要求。本文对落实国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知（发改投资[2007]1169号）第五章建设用地，征地及移民安置分析，提出的工程移民规划体系。工程移民规划是移民安置实施的基础，是科学实施移民安置的依据。工程移民安置的成败在于规划的科学性、合理性和可操作性，并为移民和安置区的居民及有关各方所接受。工程移民规划的程序及行为主体见表1。1工程影响范围的确定工程影响范围由工程设计部门依据工程项目的经济社会分析论证后最终确定。尽量避免和减少移民，将工程移民对工程项目的影响纳入整个项目进行分析，这是工程设计部门应该考虑的一个重要问题。有些工程项目移民的因素直接影响到工程的规模。2委托工程移民安置规划工程移民安置规划是一项技术性很强的工作，需要专业部门的移民专家来承担，一般由项目法人利用市场行为来择优选择专业部门。表1工程移民规划程序及行为主体步骤工作内容行为主体第一步确定工程影响的范围工程设计部门第二步委托工程移民安置规划项目法人第三步收集并研究移民安置资料移民专家和地方政府第四步调查复核实物量移民专家和地方政府第五步环境容量分析移民专家第六步移民安置途径的选择确定移民和安置区居民第七步移民安置点选择确定移民专家、移民和地方政府第八步拟定移民安置方案移民专家、移民和地方政府第九步编制移民安置规划移民专家、地方政府第十步补偿概算移民专家、地方政府第十一步移民安置规划评估地方政府组织第十二步移民安置规划审批移民管理机构第十三步转入实施管理阶段移民实施机构3收集并研究移民安置的资料通过充分调查移民生产生活水平和移民区社会经济发展现状、资源状况和今后的发展潜力和方向，为移民安置规划提供详实可靠的基础资料和规划的总体思路，为移民安置实施、监测评估提供基本数据。社会经济调查是一项涉及面很广的复杂的社会工作，因此调查人员应首先明确调查目的、内容和任务，掌握社会经济调查的理论、方法和途径，使调查得到的社会经济资料详实、准确、简明、实用。调查的主要内容包括：①移民和有关部门对移民安置的设想、意见和建议。②影响区征地前后的自然条件与资源情况。③人口与社会情况。④经济情况。⑤生产开发的资源情况。⑥生活安置的资料。⑦房屋建设的资料。⑧拆迁企事业单位情况。⑨安置区原有居民情况。⑩各类图、报告、统计年鉴(报)、调查表等。收集到这些资料后，要对资料进行分析整理、建立信息库，在此基础上，初步制定移民安置的标准，作为移民环境容量分析的依据。4调查复核实物量调查分农村调查，城（集）镇调查，工矿企事业调查，专项设施调查。农村部分包括乡(镇)政府辖区、城(镇)郊区和分散于乡(村)国营农、林、牧、渔场。调查项目包括人口、房屋、耕地(含园地)、林地、特种园地、小型水利电力设施、工副业设施、零星树木与果树等。城(集)镇调查，包括县(市)政府所在地的城镇和建制镇。对于城(集)镇征地拆迁对象的调查，属于郊区的农村和市(街)区的人口、房屋等项，其调查要求和方法大体与农村调查相同。城(集)镇中较为独特的市政工程(如给排水、道路、桥涵、人防、环卫、绿地等)与公共设施(学校、影剧院、体育场、农贸市场等)的调查，需分类进行详细调查。对于工矿企事业调查，分为企业名称、经济性质、所在地点、主管部门、建厂及投产时间、厂区总面积、生产生活用地面积与房屋面积、主要建筑物、固定资产原值和净值、产品产量与产值、原料来源、职工人数与收入、利税、交通运输、“三废”处理以及不可搬迁物资的损失。专项设施调查，主要包括交通(铁路、公路、航运)、电信线(长途电话、农话、市话)、广播线、输电线、水利电力设施、各类管道(水、油、气、排水等)、文物古迹。实物损失调查必须由项目法人、设计单位、地方各级政府、移民群众的相互配合。并对调查成果进行核实。如发现调查的精度不够或失实，应再重新调查复核，直到满足精度要求，各方意见一致并签字为止，实物量调查是规划的依据。5环境容量分析移民环境容量研究的总体目标是把移民安置与区域经济建设、生态与环境保护治理结合起来，使社会、经济、生态系统向良性循环发展，并在此基础上计算经过合理开发后，在保证移民和当地居民长治久安前提下，可能容纳的移民人口数量。环境容量宏观定性分析包括：①安置区土地资源与自然条件。分析工程影响区、安置区人均耕地及人口密度变化情况；②移民特点及人与土地的关系，分析移民的民族、文化、风俗习惯、商品意识、价值观念、主要从事的行业及其生产活动，移民对土地的依赖程度；③生产生活的基础设施条件，包括用水、用电、医疗卫生、教育等；④经济发展水平潜力等。环境容量微观定量分析主要采用人均占有生产资料或人均占有经济指标，估算人口数量。移民环境容量分析是移民安置规划的前提。6移民安置途径的选择确定由于农村移民自身条件的多样性和安置环境的多样性，农村移民可采取多渠道、多产业、多形式与多方法进行安置。从安置渠道上，可以分为农村安置和城镇安置；从安置地点上，可采用后靠安置、近迁安置、远迁安置；从安置产业上有农业安置和离土不离乡安置；从安置形式上统一安置和自谋出路安置。农村移民的安置方式的确定要在充分调查和环境容量分析的基础上确定。对于城市移民采用实物安置(产权调换)和货币安置两种方式。城市移民采用何种安置方式，需据所在城市房屋拆迁政策和移民的意愿来确定。移民安置途径的选择遵循：最小风险原则；最大相似原则；最大社会安全感原则；自主自愿原则；经济原则；发展原则。7移民安置点选择确定对于农村移民安置点位置选择的基本原则是有利生产、方便生活，节约用地，供水方便。选择新居民点应进行地理和地质勘查，注意避开滑坡、泥石流及洪水易发生的地方。注重环境卫生与防疫问题，尽量避开工业污染源和疾病多发区。同时居民点选择还要考虑移民从事农业生产距离的远近，对外交通的便捷程度。移民安置点选择时，考虑适度集中，这样可以降低供电、供水、广播电视等基础设施建设的成本，同时也有利于学生就学、就医及一些公共服务设施的建设和利用。居民点建设用地尽量占用闲散的非农业用地或低产农田，降低土地占用成本。对居民点进行总体规划，首先考虑居民点内街道布局，居民点之间以及它们与外界交往联系的道路、桥梁、涵洞、渡江码头及渡船等。街道与道路要考虑到机动车辆通行、车流、人流等因素，既通畅便捷，又节约用地。对供水、供电、通讯、广播以及公共活动场地进行合理布局。在移民广泛参与的前提下，对移民宅基地进行分配。移民居民点选择合理与否，对移民安置实施关系重大。在移民安置实践中移民居民点选择(含城(集)镇新址选择)尤为重要。8拟定移民安置方案在选定了移民安置点(或安置形式)后，应该编制移民安置方案，根据移民生产开发方案确定移民进点人数，进行移民生产安置人口平衡，移民搬迁安置人口平衡。对于农村移民安置规划，应在多方案比较的基础上，经综合分析论证后，提出推荐方案。对于城市移民根据移民所在城市的总体规划，推荐移民安置方案。9编制移民安置规划不同的项目不同的设计阶段编制移民安置规划的格式并不一致。主要包括(1)项目简要描述。工程概况：工程影响区自然环境和社会经济概况，规划设计过程。(2)工程征地范围。(3)工程影响损失：工程影响实物指标；实物指标调查的依据和方法以及调查成果评价；工程影响分析。(4)农村移民安置规划：规划的基本依据、安置的方针、原则；安置区的自然环境和社会经济概况；移民不同群体的偏好与需求；移民安置区环境容量分析；移民安置规划方案的比选及移民安置人口平衡；移民生产安置人口与搬迁人口的数量；移民生产规划(开发项目、规模、配套工程技术、管理措施、工程量)；移民生产规划投资概算；移民生产规划项目的投入产出分析；移民生产开发方案的比选；移民以安置点为单位的平衡分析；居民点规划原则与标准；集中居民点的选址与总体规划；移民安置区基础设施规划设计；移民安置区社区服务设施规划；移民可享有的基本权益；移民在移民工作中应尽的义务；移民合法权益保障机制的运作方式。(5)城(集)镇规划任务和原则；城(集)镇迁建规模(人口规模、用地规模)；新址选择(新址的自然环境状况和社会经济条件分析比较)；集镇的总体规划和建设规划；城镇总体规划和详细规划以及专业工程设计；各类主要工程的规模与工程量及投资概算(包括根据原规模、原标准、原功能原则提出投资的分摊意见)。(6)工业企业迁建规划设计，企业影响情况及影响程度；企业迁建原则；企业迁建规划方案及设计。(7)专业项目恢复改建规划设计：专业项目影响程度；迁建、改建的原则；迁建、改建规划设计。(8)工程区清理规划：工程区清理范围、对象与技术要求；清理工作量及调查成果；清理投资概算。(9)移民实施总进度及分年计划：移民实施总进度；分项实施计划；分年实施计划。(10)实施与管理：移民实施管理体制与机构设置建议；移民实施行为计划；监理监测评估。(11)移民补偿投资及概算：概算编制的依据、原则和标准；分项概算；总投资；分年投资计划。10补偿概算征地移民补偿投资概算是工程设计概算的重要组成部分，必须坚持高度负责、实事求是的科学态度，深入调查研究，依据国家和省、自治区、直辖市的有关法规以及可靠的基础资料，进行合理编制。移民补偿投资概算编制的基本原则：以影响实物指标为基础，结合移民安置迁建规划设计进行编制；移民补偿补助标准必须执行国家及省、自治区、直辖市的有关法规。安置农村移民的居民点，集（城）镇迁建、工业企业迁建和专业项目恢复改建的补偿投资，应根据规划设计成果，按原规模、原标准(等级)，恢复原功能的补偿投资列入工程指标，结合迁建以及技术改造、转产等原因提高标准或扩大规模所增加的投资，应由项目法人或有关部门自已承担；不需要或难以恢复、改建的对象，可合理给予拆卸及运输费和补偿费。11移民安置规划评估所编制的移民安置规划，需要组织移民专家进行评估，根据专家评估意见，对移民安置规划报告进行修改。12移民安置规划报告的审批将修编的移民安置规划报告报有关主管部门审批。经审批的移民安置规划作为实施移民安置的依据。13将移民规划转化为移民安置决策上面阐述了移民规划的步骤，但需要特别强调的是：对于移民规划来说，最重要的问题是如何将规划变为行动。移民安置规划面临的最大问题，是规划方案能否实施的问题。事实上，从事移民规划工作的人，很多人都想找出一种固定的模式，或是设计一个程序，剩下的就是往模式里填充数据的问题了，然而