上海-生态补偿机制建设

上海生态补偿机制一、政策调研：1、政策性文件（1）《关于上海市建立健全生态补偿机制的若干意见》（2）《生态补偿转移支付办法》》（沪财预﹝2009﹞108号）（3）《上海市饮用水水源保护条例》（沪府发〔2010〕1号）（4）《上海市公益林生态补偿转移支付转移支付考核实施细则》（5）《上海市碳排放管理试行办法》（沪府令〔2013〕10号）（6）《上海市人民政府关于本市开展碳排放交易试点工作的实施意见》（沪府发〔2012〕64号）2、上海市生态补偿机制发展进程2009年，由市委副书记、市长韩正主持召开的上海市政府常务会议，原则同意《关于上海市建立健全生态补偿机制的若干意见》和《生态补偿转移支付办法》两个文件。会议要求，要通过建立和完善生态补偿转移支付的办法，形成导向明确、公平合理的激励机制，提高区县进一步开展生态建设和保护工作的积极性，进一步优化全市生态环境。上海市在建立健全生态补偿机制工作过程中，先从建立基本农田、公益林、水源地的生态补偿机制入手，逐步扩大范围、完善方式、健全机制。市政府印发的《关于上海市建立健全生态补偿机制的若干意见》包括公共财政投入、扶持产业发展、市场运作和相关制度保障4个方面内容，明确了生态补偿“政府为主、市场为辅”的基本原则，提出了“综合运用行政、法律、市场等手段，建立相应的生态补偿机制，调整相关各方的利益关系，促进生态保护地区健康、协调、可持续发展”的目标。上海市财政局、市发改委、市环保局等部门联合制定的《生态补偿转移支付办法》，注重体现区县贡献和政策导向，注重发挥主管部门作用和转移支付整体效用，内容包括转移支付分配因素、资金使用和管理3个方面。自本市生态补偿机制建立以来，上海市在饮用水水源地、公益林、碳排放交易生他补偿等领域均有较好的成效。2009年至2012年，市级安排的生态补偿转移支付资金累计达43.9亿元，年均增长为24.3％。2013年，本市进一步加大生态补偿力度，年初预算安排生态补偿转移支付资金15.5亿元，比去年增长9.2％。2015年，上海正按照“应保尽保、总量拓展”的要求，划定生态红线。由初步形成的生态保护红线划示规划方案可以看到，红线保护区域涵盖15类生态空间，包括自然保护区、饮水水源保护区、森林公园、地质公园、重要山体、重要耕地、重要林地、重要湿地、重要河道、重要公园、重要野生动物栖息地、外环绿带、近郊绿环、近郊生态间隔带、市域生态走廊等。红线保护区分为两个级别，一级保护区为禁建区，作为生态保护红线的核心区域，实行最严格的管控措施，禁止与生态保护无关的开发建设活动。二级保护区为限建区，禁止对生态环境和功能产生负面影响的的开发建设活动。在划定生态红线的同时，上海市还将出台生态红线管理办法，落实分类分级管控，实施生态红线考核制度，研究完善与生态红线制度相匹配的生态补偿机制。下一阶段，上海将着力加强入海污染物防控，加强船舶港口污染控制，并将以本市海洋功能区划为基础，以生态敏感区和生态脆弱区为保护重点，划定海洋生态红线区，建立海洋生态保护红线制度。3、特色案例（一）上海碳市场运行平稳有效2013年11月26日，上海碳交易市场鸣锣开市。截止2015年11月26日，上海碳市场正式运行两周年。在过去的两年里，上海碳交易机制运行平稳，市场流动性持续扩大，企业控排意识逐步提高，投资机构参与日趋活跃，交易体系不断健全完善，初步探索形成了市场化机制推进企业层面节能减排的新路径。成交量突破2千万吨，成交金额破3亿元，初步建成了具有一定流动性的碳交易市场。截止2015年11月25日，上海碳市场共运行105周，487个交易日，总成交量2049万吨，总成交金额3.13亿元，在全国七个碳市场中位居前三。其中，配额成交量439万吨，成交金额1.31亿元；CCER总成交量1610万吨，成交金额1.82亿元，在全国七个碳市场中位居首位。自2014年三季度投资机构入市以来，上海碳市场交易逐步活跃，成交量放大，流动性增加。2015年，随着CCER签发量增加和市场主体对该产品接受度的不断提高，CCER成交量大幅攀升。8月份以来，CCER月均成交量突破300万吨，月均成交金额过4000万元；11月上海碳市场的CCER成交量更是突破千万吨，成交量较8月提高600%，日均成交金额近千万，成交价格也在小幅波动的情况下稳步攀升，整个碳市场流动性持续增强，初步形成了具有稳定流动性的碳交易市场。连续两年100%履约，企业主动参与碳排放管理的意识增强。2015年的6月30日，上海190家试点企业全部按照经审定的碳排放量完成2014年度配额清缴，上海碳市场成为国内唯一一个连续两年100%完成履约的试点地区。经过连续两个履约期，试点企业已对上海碳交易体系和市场规则非常熟悉，在碳排放管理和碳市场交易的各环节上已积累了一定经验，并逐步建立了自身碳排放管理决策机制与交易策略，主动参与碳排放管理的意识增强。产品创新蓄势待发。在碳金融创新方面，上海环境能源交易所已建立了机构投资者、交易服务商、CCER质押、借碳交易等制度规则以拓展市场主体、创新市场服务。开展了国内首单CCER质押业务、推动建立了总体规模达2亿元人民币的碳基金，开展借碳交易业务，并启动了中远期交易产品的设计开发，不断增强交易多元化服务功能，逐步深化市场化机制探索。制度体系不断健全，专业管理团队和咨询服务力量不断增加，为上海第二阶段碳交易工作和全国统一市场对接做好准备。上海在推进碳排放交易试点工作过程中，始终注重制度先行，形成了一套以《上海市碳排放管理试行办法》（沪府令10号）为基础，多位阶和层次的管理文件及交易规则，体系建设和制度建设具有很强的示范和推广效应。同时，通过对碳交易体系两年来的常态化运行管理，培育和锻炼了一批在总量设定、配额分配、碳排放核查和市场等方面具有丰富实践的50多名碳排放专业管理人员、10家碳排放核查机构的200多名经验丰富的碳排放核查员，吸引了包括壳牌（中国）有限公司、爱建信托、中信证券、海通新能源等国内外知名金融机构在内的近50家机构投资者。近期，上海正在组织制定2016年后碳交易工作的方案，以加强排放控制、优化分配方法、完善制度体系为总体考虑，对接国际先进经验，进一步优化上海碳交易机制。在做好未来上海碳交易工作的同时，为积极对接全国统一碳市场做好各方面准备。（二）上海市饮用水源地生态补偿政策效益显现为推动本市饮用水源保护区生态建设和社会经济的和谐发展，2009年上海市建立了水源地生态补偿制度，并对黄浦江上游水源保护区所涉的青浦、松江、金山、奉贤、闵行、徐汇、浦东等7个区县进行了生态补偿，补偿资金为1.85亿元。2010年《上海市饮用水水源保护条例》颁布实施，其明确提出“本市建立饮用水水源保护生态补偿制度。市和区县人民政府应当建立饮用水水源保护生态补偿财政转移支付等相关制度，促进饮用水水源保护地区和其它地区的协调发展”。同时，上海市政府确定了青草沙、黄浦江上游、陈行、崇明东风西沙等4个将长期保留的水源地，划定和调整了饮用水源保护区范围。2010年的水源地生态补偿范围在2009年的基础上进一步扩大，受补偿区县增加到9个，即四大饮用水源保护区所在的青浦、松江、金山、奉贤、闵行、徐汇、浦东、宝山、崇明等区县全部纳入补偿范围，补偿资金在2009年的基础上大幅度提高，达到3.74亿元。生态补偿制度的建立和完善对本市饮用水源保护工作产生了重要的推动作用，也产生了良好的社会影响。实施水源地生态补偿，有利于推动“环境有价”、“生态有价”理念的社会认同，同时作为经济杠杆实现水源保护区所在地区的环境基础设施完善和绿色发展。二、存在问题和建议1、问题1、生态补偿缺乏法律支持目前我国生态立法落后于生态保护和生态建设实践，对生态补偿的基本原则、内容、方式和标准规定不明确，一些亟需生态补偿的环境领域法律法规严重空白。上海也缺乏相应的地方性法规，2009年上海市政府印发了《关于本市建立健全生态补偿机制的若干意见》和《生态补偿转移支付办法》，但未上升到法规的高度，因而影响了执行的权威性。2、补偿覆盖面小，补偿主体和方式单一上海的生态补偿尽管涉及项目很多，但多集中于植树造林、保护湿地、水系治理、关闭污染企业等方面，相对于其他生态建设所涉及的自然资源保护利用、生态型产业发展、环境污染治理、新能源推广、基础设施和公共服务等领域，生态补偿覆盖面仍显偏小。从补偿的主体来看，主要由市政府托底埋单，资金来源渠道少。从补偿方式来看，目前主要有生态建设资金、专项建设基金和财政转移支付，但这三种方式都是纵向方式，缺少区域间、流域间的横向补偿方式。3、补偿标准偏低，补偿政策期限短尽管近年来生态补偿标准在提高，但与经济发展速度相比，扣除物价上涨因素，农民所得的生态补偿费实乃偏低。同时由于生态补偿大多以项目形式出现，生态补偿政策期限短，有的仅为十年，政策延续性不强，导致失地农民生态保护的积极性受挫，再加上就业困难等因素，给社会稳定带来较大影响。4、缺乏生态补偿管理和监督由于生态补偿资金涉及的领域多，横跨部门多，且多部门各自为政，各自管理，存在着职能交叉重叠现象，使得对生态补偿的标准测算、资金使用、效益评估、监督检查、信息公开等存在缺位现象。5、缺乏生态补偿评估和考核目前，对上海市所涉及的公益林、水源地、农田、生态农业、污水处理、废弃物利用等项目的生态价值和服务功能缺乏科学的评估方法，多定性评价，缺科学的定量评价。另外，对生态补偿资金使用绩效缺乏相应的考核指标和绿色考核方法，影响了生态补偿资金的作用发挥。2、建议1、建立完善生态补偿立法生态补偿是多个利益主体之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程，通过立法明确其相应的权利、义务、责任内容、厘清各自的事权和财权，将生态补偿的范围、对象、方式、标准以法律形式明确下来，建立权威、高效、规范的管理机制，使生态补偿工作走上法制化、规范化、科学化轨道。2、建立生态补偿项目机制上海的生态补偿范围广、项目多。可通过建立生态补偿项目库，明确生态补偿的范围、对象，做到生态保护、生态建设和生态补偿的一致性。补偿方式由单纯的财政转移支付向区域间、部门间的横向转移支付转变，特别要强调市场化补偿模式，由生态价值链上的各生产、加工、分销和消费的主体承担责任，实施生态补偿。3、建立生态补偿投融资机制建立国家财政补偿和区域、部门补偿相结合的机制，在区域间建立全面的补偿机制。改变财政转移支持单一模式，建立地方、民间、企业、个人等多种融资机制。通过建立生态补偿捐助机构、发行生态补偿彩票等形式进行资金筹措。加大对生态破坏的处罚力度。建立生态补偿小额贷款机制，多渠道筹集资金。研究生态补偿政策长效化机制，改变补偿短期化行为和方式。4、建立生态补偿管理和监督机制要采取有效措施，夯实环境监督基础，严肃查处各种排放污染物的违法行为。要强化执法监督，环保部门要依法实施对环境保护的监督。要建立统一的生态补偿资金使用管理监督部门，对生态补偿资金进行统一管理监督，对不同项目的生态补偿标准应向公众公开，定期公开生态补偿资金使用情况。要建立公众参与机制，健全公众举报和听证制度，对重要的补偿项目和补偿方式、标准、方法听取公众意见，合理吸收建议，使生态补偿资金发挥最大效益。5、建立生态补偿评估和考核机制建立生态环境评估体系，对生态环境和生态价值进行科学评估。运用效果评估法、随机评估法等方法，研究建立生态环境价值评估，由定性评估向定量评估转变。建立生态环境补偿基金使用效益评价体系，以此评价地方政府和管理部门补偿基金的使用及履职状况，提高补偿基金使用效率和效益。要加强绿色GDP研究，对上海干部生态补偿资金的使用绩效进行严格的考核，建立相应的检查制度，使生态补偿资金更好地发挥激励和引导作用。