政策试验的制度因素——中西比较的视角

政策试验的制度因素——中西比较的视角宁骚北京大学政府管理学院北京大学公共政策研究所导出/参考文献关注分享收藏打印摘要：以试点—推广为基轴的政策试验在中国共产党领导的中国革命和建设的长期历史过程中逐渐形成为“一种成熟的方法论”,并上升为公共决策的原则和制度。在推动中国崛起的各种因素中,政策试验这一政策工具起到了至关重要的作用。没有政策试验,就没有中国改革决策和现代化事业的成功。比较研究证明,中、西方政治制度各自具有的特质是最终决定政策试验能否有效实施的根本因素。政策试验之所以能够在中国公共决策实践中彰显成效,根本原因在于中国特色社会主义政治制度独具的特征和优势。关键词：政策试验;试点—推广;政治制度;中西比较;作者简介：宁骚,北京大学政府管理学院教授,北京大学公共政策研究所所长,北京市,100871。基金：国家社会科学基金重大委托项目(122H003)随着公共政策学发展成为一门独立的学科并把科学追求作为其根本诉求,政策实验就被一些学者作为这门学科实现其科学品格的一项重要工具而受到特别的重视。同时,有些公共政策学者和公共决策机构也试图把政策试验引进决策实践中,并为此做出了不懈的努力。然而时至今日,在美国和西方其他一些国家,政策试验无论是在学术上还是在公共决策实践中都收效不彰。不同的是,在中国,试点—推广作为政策试验的一种特殊模式却异军突起。在推动中国崛起的各种因素中,政策试验作为政策工具所起的作用,在改革开放启动阶段就受到了邓小平、陈云等中央领导人的高度重视,在上个世纪90年代中期开始受到国外有识之士的关注;后来甚至逐渐地有一些国家开始引进“中国这种土生土长的方法论”,对中国的做法加以效仿。在中国共产党领导中国革命和建设的长期历史过程中,试点—推广形成为一套严整的概念和理论体系,成为“一种成熟的方法论”,并从一种方法论上升为党和政府制定政策与执行政策的原则和制度。它作为一项政策工具在新时期对于中国改革决策的成功,对于中国现代化事业的突飞猛进,发挥了重要的作用。那么,当代中国政治制度提供了一种什么样的制度平台使试点—推广得以大放异彩,而西方政治制度什么样的局限性使得政策试验难以拥有施展拳脚的制度空间?本文拟针对这一引起国内外学者广泛关注的问题,尝试性地给出自己的答案。社会试验的两种模式实验被确认为探索事物的因果关系和内在规律的基本方法,始于16世纪的欧洲。实验是科学的基石。随着实验方法在自然科学各领域获得巨大成功,19世纪西方国家又有人着手把它移入社会科学研究领域,或者把它用作社会改造的工具,由此形成为两种模式的社会试验(社会领域的实验可区分为真实验和准实验两类。鉴于多数实验、特别是有重要的学术意义和社会意义的实验都属于准实验,为了与真实验有所区别,所以本文都表述为“社会试验”、“政策试验”)。一种是各色各样的社会改良主义者,包括空想社会主义者在内,把他们设计的理想社会蓝图实施于与社会隔离的特定社群中;倘若效果与目标相符,就可能推及更多的社群。自18世纪晚期以来,在西方国家不断有人按照形形色色的乌托邦方案进行社会试验,今天我们仍不难观察到那些执著地生活在“试验区”里的人们的别样人生。从总体上来看,这个模式的社会试验由于和现实的社会关系相隔离,即使试验结果能够实现内部效度的极大化,在向更大的范围推广时也不能够解决外部无效度的问题,因而对人类历史进程难以产生重要影响。中国共产党人以马克思主义实践观对这个模式的社会试验进行了根本改造,从而使试验结果具有了广阔的现实可行性。中国共产党在新的历史时期领导的改革开放和现代化建设,一开始就面临什么是社会主义、怎样建设社会主义这一首要的和基本的问题。由于问题的解决既没有前人经验、他国成例可作参照,也不能从马克思、列宁的本本里找到现成答案,唯一可选择的路径就是遵循实事求是、一切从实际出发的原则,把马克思主义普遍真理与中国基本国情和现代化建设的实际结合起来,从人民群众的伟大实践中去辨别是非正误,确定取舍去留。为推动人们解放思想,“大胆地试,大胆地闯”,通过不同地区、不同层次的群众试验,探索和发现突破旧模式、创建新模式的办法、体制和机制,邓小平一再强调,“我们的改革不仅在中国,而且在国际范围内也是一种试验”;“我们的整个开放政策也是一个试验”;“我们最大的试验是经济体制的改革”;“现在我们搞的实质上是一场革命。从另一个意义来说,我们现在做的事都是一个试验”。可以看出,邓小平把新时期的改革开放和现代化事业从总体上界定为“试验”。显然,这是社会试验,是为推动社会发生巨大变革而进行的探索和创新。这种社会试验不再有任何乌托邦色彩,试验结果的有效性现在已经举世公认。第二种模式的社会试验指的是在社会科学各个学科领域里,研究者以问题为起点,按照一定的研究目的、方案和程序,通过人为地改变某些社会因素或控制某些社会条件,来探求自变量和因变量的因果关系的研究方式。从试验结构来看,社会试验跟自然科学试验一样,是由试验主体、试验条件和试验客体组合的“刺激——反应”过程,即试验主体刻意设置试验条件以排除干扰因素,然后对试验客体施以特定的刺激因素,并观察试验客体发生的变化,从而发现或检验自变量与因变量之间的因果关系。政策试验就是在公共决策的研究和实践领域里按照这个模式的社会试验的基本要求所进行的试验。如何有效地解决试验过程中非预设因素的涉入问题以及研究结果在推广过程中外部无效度的问题,在美国和其他西方国家一直是导致政策试验踟蹰不前、成效不彰的难题。在中国,共产党人另辟蹊径,遵循辩证唯物论的实践观,以政策过程中点与面的关系为基轴,通过对实践与认识、个别与一般、群众与领导、民主与集中之间互动机制的构建,突破了政策试验的困局。中国以试点—推广为基础的政策过程政府的基本活动就是制定政策和执行政策,而任何一项政策都有其政策过程。所谓政策过程,就是政策的生命过程,就是一项政策从问题认定到政策终结的整个运行过程。这个过程在逻辑上是一系列相互衔接的阶段和程序的有机组合,而在实际上由于受各种客观和主观因素的影响(而这些影响常常是决策者事先难以认识或认识不足的)而造成阶段和程序的缺位或错置,从而使制定出来的政策以及政策执行的结果严重偏离决策者事先设定的政策目标,甚至南辕北辙。为避免和减少出现不愿见的政策结果,决策者便做出种种努力,设法配置尽可能有效的政策工具,以增强政策过程的科学性和民主性。中国共产党在成为执政党之前,要达到它设定的政策目标,长期不拥有足够的政策资源,难以配置足够有效的物质性政策工具。中国共产党是一个极具创新智慧的政党,她发现和创造了一个又一个威力巨大的非物质性政策工具,而政策试验就是其中之一。政策试验这一政策工具的配置,大大地增强了中国共产党主导的政策过程的科学性和民主性,增加了中国革命获得胜利的现实性。如前所述,政策试验就是把自然科学实验方法加以移植和引入,以其本来的或经过修正的样式,应用于政策研究和公共决策实践。就中国的情况而言,所谓政策试验,指的是凡属影响持久、深入、广泛的大型公共决策,在可能的情况下,要选择若干局部范围(如单位、部门、地区)先试先行,然后在总结经验的基础上,再形成整体性政策或者再全面铺开实施政策这样一套做法。先试先行的那些局部范围被称作“试点”,在点上进行政策试验的过程被称作“做试点”;点上的经验经过总结形成正式的政策或者对已颁行的政策予以细化和补充然后再推开全面实施,被称作“推广”。从“点”到“面”是政策试验的完整过程。试点—推广作为一种方法论,常被称作试点方法。在中国,把政策试验用作公共决策的工具,是中国共产党的一个创造。德国学者韩博天的研究发现,在若干地方进行试验,成功之后再加以全面推广的思想,早就是中共惯有的智慧。这种智慧发展的轨迹可以划分为如下各个阶段:第一阶段:1928~1943年,从分散的试验活动到形成成熟的方法论。早在土地革命战争期间,毛泽东等领导人曾在井冈山、闽西根据地尝试用不同的方法进行土地改革试验,这些试验为1930年中央苏区土改政策的制定提供了被毛泽东称为“最值得各地效法的经验”。1931~1934年,毛泽东在中央苏区完善了土地改革试验的组织方式,但那时尚未使用“试点”这样的术语。1937年毛泽东发表的《实践论》和《矛盾论》,提出了“认识开始于实践”、“实践是检验真理的标准”、“共性包含于一切个性之中,无个性即无共性”等论点,为政策试验奠定了坚实的辩证唯物论哲学基础。在延安整风运动中,毛泽东于1943年发表的《关于领导方法的若干问题》,提出了“我们共产党人无论进行何项工作”,都“必须采用”一般和个别相结合、领导和群众相结合这两个方法,务求深入实际,“突破一点,取得经验,然后利用这种经验去指导其他单位”。显而易见,在实际运作中,这里说的“突破一点,取得经验”,就是试点;“利用这种经验去指导其他单位”,就是推广。“试点—推广”完整地揭示了试点方法的基本内涵。这样,分散的政策试验就发展成了由“典型试验”、“由点到面”构成的严整而系统的方法论。第二阶段:1943~1957年,从可供选择的方法到成为公共决策的原则和制度。《关于领导方法的若干问题》发表以后,政策试验对于党的各级领导来说就不再是要不要采用的方法,而是“必须采用”的方法。从此,政策试验开始成为中国共产党制定和执行政策遵循的一项原则和制度。随着新中国的建立,试点—推广也就成了中国公共决策要遵循的程序。1951年党对土地改革总结出六个工作步骤,即培训工作队和动员干部下乡、典型试验、重点突破、由点到面、点面结合、稳步开展。由此可以看出在政策执行阶段有关政策试验的关键术语都已经形成严整的体系并得到了广泛使用。在1957年以前党和政府部署和开展的一切重大工作中,都普遍地实行了政策试验方法,并且收到了很好的效果。第三阶段:1957~1978年,政策试验作为一项决策制度屡遭破坏。政策试验作为一种方法论在1966年以前仍有发展,例如1958年1月主要由毛泽东草拟的《工作方法六十条(草案)》,对“突破一点,推动全面”,“系统地总结典型的成熟的先进经验,在全国普遍推行一段时间以后,再根据新的经验修改或者重新制定各种规章制度”,“解剖一个或者几个麻雀”等有关政策试验的内容,都给予了新的总结和强调。但是政策试验作为一项原则和制度则一次又一次地遭到破坏,甚至在“文革”期间完全被废弃。改革开放以后中共中央在总结这一段历史时明确指出:“1958年,在经济工作的指导上违背了客观规律,离开了深入调查研究、一切经过试验的原则”;“急于求成,夸大了主观意志和主观努力的作用,没有经过认真的调查研究和试点,就在总路线提出后轻率地发动了‘大跃进’运动和农村人民公社化运动”。第四阶段:1978年中共十一届三中全会以来。在新的历史时期,恢复和重新确立了实事求是的思想路线,政策试验得到了大力强调。邓小平、陈云等中央领导同志一再申明试验、试点的重要性。邓小平以他特有的思维方式和语言特点,多次殷切地鼓励深圳、上海等地方领导人“大胆地试”、“坚决地试”,要“允许试验”、“坚持试验”,对改革开放中的重大政策问题要通过试验、试点去判别是非正误,确定去留取舍,探求政策方案。陈云强调经济体制改革要先进行试点,指出我们的改革问题复杂,最重要的是要从试点着手,随时总结经验,也就是要“摸着石头过河”。1992年,试验的重要性甚至载入了中共党章,规定全党要“积极探索,大胆试验……总结新经验,解决新问题,在实践中丰富和发展马克思主义”。由于政策试验成为改革决策遵循的原则和制度,所以新时期大型公共政策的政策过程通常都建立在试点—推广的基础上。在中国改革决策实践中形成了三种类型的政策试验第一种类型是决策者精心选点、布点和组织试验,初见成效后布署梯度推进,大见成效后再做全面推广。这是试点—推广的常见类型。中国的经济体制从封闭型到开放型、从计划型向市场型转变需要进行一系列的政策创新、制度创新,作为这些创新的综合试点,就是首先在广东、福建沿海地区设立4个经济特区;然后扩大试验范围,开放14个沿海港口城市;再后在沿海设立一系列经济开发区,开放数十个沿江、沿边和省会城市,增加开放口岸;最后则是西部开发、东