第9章--区域城镇体系规划

第九章区域城镇体系规划主要内容：1、城镇体系规划的提出。2、区域城镇体系规划的主要内容。3、城镇体系规划流程和工作方法。本章思考题：1、划分城镇体系的依据有哪些？怎样协调这些依据之间的关系？2、佛山市城镇体系存在的问题及优化对策。课前思考与讨论：1、城镇体系具有哪些特征？2、城镇体系规划、国土规划、城市总体规划、城市分区规划、城市详细规划之间是怎样的关系？3、我国早期的城镇体系规划与现在的城镇体系规划在内容上有哪些不同？4、我国目前城镇体系规划的制定和实施还存在哪些主要问题？第一节城镇体系规划的提出一、城镇体系的基本特征概念：城镇体系指在一个相对完整的区域或国家中由不同职能分工，不同等级规模，联系密切，互相依存的城镇的集合。1、城镇体系具有所有“系统”的共同特征：①整体性；②等级性或层次性；③动态性；2、从城镇体系的个性特征来看①兼有自然、经济、政治、文化等多层面的复杂社会系统；②不稳定性；③属于随机性系统；二、城镇体系规划的提出上世纪80年代，城市规划和区域规划、国土规划在我国不约而同地受到重视，普遍开展，区域城镇体系规划也应运而生。1983年以来，大面积推广了“市带县”和“整县改市”的行政体系。1984年第一次公布了我国城市规划条例；“直辖市和市的总体规划应当把行政区域作为统一的整体，合理部署城镇体系。”1989年底，全国人大常委通过施行了《中华人民共和国城市规划法》。我国已经形成一套由国土规划---城镇体系规划---城市总体规划---城市分区规划---城市详细规划等组成的空间规划体系。第二节区域城镇体系规划的主要内容一、分析中心城市的吸引范围城镇体系所在的区域是不能从大区域任意支解或以若干个小区域任意拼接的，它应当是一个相对完整的区域，即这个区域应当和中心城市的直接吸引范围大体一致。在进行各级城镇体系规划的时候，我们应该十分注意地域是否完整问题。二、城镇体系的基础条件分析基础条件分析主要从以下三个方面着手：1、城镇体系发展的历史背景主要分析该区域历史时期城镇分布格局和演变规律，揭示区域城镇发展的历史阶段及导致每个阶段城镇兴衰的主要因素。2、城市体系发展的区域基础涉及自然资源和自然条件、环境生态结构、劳动力状况、经济技术基础，交通条件等。3、城市体系发展的经济基础要求深入分析各产业部门的现状，找出现状特点和存在的问题。三、城镇化和城镇体系分析1、城镇发展条件的综合评价；2、人口和城镇水平预测；3、城镇体系的等级结构；4、城镇体系的职能结构；5、城镇体系的空间结构；6、重点城镇或分区专论；四、实施规划的措施和建议1、通过行政管理系统的强化，建立与加强城镇体系的发展；2、通过对权利与资源的分配，影响城镇体系的发展；3、通过改变交通系统与其它基础设施系统，影响城镇体系的发展；4、通过政府对工业与公共项目的直接投资，以影响城镇体系的发展；5、通过对收入与生产资料所有权的改变以影响城镇体系；6、通过鼓励、支持商品农业生产以影响城镇体系。综上所述，我们得到城镇体系规划内容简图：中心城市吸引范围分析城镇体系基础条件分析历史基础区域基础经济基础城镇化和城镇体系分析城镇发展条件综合评价城镇化水平规模结构职能结构空间结构重点城镇或分区专论实施对策第三节城镇体系规划流程和工作方法一、工作流程城镇体系规划的工作流程与城市规划、国土规划、区域规划大同小异。总的过程可以分为准备调查、收集资料分析、规划构思与当地政府协调观点编写文字报告和绘图向领导汇报和组织评议等几个阶段。其一般流程图如下：明确区域范畴收集基础资料城镇发展的条件分析分析现状特点和存在的问题制定规划的目标和指导思想选择合理的模型模型是否合理否是制定规划方案方案是否合理提出实际措施编制报告、图样否二、工作方法1、注重调查研究，上下结合；2、宏观、中观、微观分析相结合；3、定性分析和定量分析相结合；4、文字表达和地图表达相结合；阅读材料：全国城镇体系规划的历史与现实国家层面的宏观空间规划一直是一个具有争议的话题。1921年苏联首次开展全国经济区划，倡导在国家计划指导下有组织、有步骤地对全国进行区域开发。所以，在很长的一段时间里，国家层面的空间规划被认为是计划经济的产物。尽管我国“一五”时期156项重点工程的全国布局被公认为为新中国的发展发挥了关键性的作用，也常被规划界的前辈们津津乐道为城市规划的“第一个春天”。我国从1978年开始经济体制的改革逐步转向市场经济体制，国家层面的规划在很长的时间里被忽视，上世纪80年代中期由国家计委组织、轰轰烈烈开局的全国国土规划半途而废，《城市规划法》（1990年）颁布以来全国城镇体系规划一直没有出台都是明显的例证。进入21世纪，经济全球化和区域一体化不断深入，一种新的认识被普遍接受，即全球化时代各国之间的竞争集中体现在以中心城市为核心的地区竞争上，区域发展和国家竞争力分析再次成为各国政府关注的焦点，一系列的宏观区域规划纷纷出台，其中最具影响力的当推1999年由欧盟颁布的《欧洲空间发展展望》(ESDP)和2006年美国区域规划协会出台的《美国2050》（America2050:Prospectus）。宏观层面的空间规划已经成为各国政府在全球化时代提高竞争力、实现可持续发展的重要手段，经济体制不再是规划的框框。2006年3月全国十届人大四次会议颁布《国民经济和社会发展第十一个五年规划》，第一次提出了主体功能区的概念。这标志着国家层面的空间发展政策已经引起了中央的高度重视，反映出随着社会主义市场经济体制的建立，政府的职能转变正从宏观规划开始。尽管当前主体功能区划、国土规划、区域规划、城镇体系规划花样繁多，但无论从法理上来讲，还是从城市规划所具有的理论基础以及现有的国际经验来看，以城镇为核心构筑规划体系都是空间规划的本质要求，甚至可以说，全国城镇体系规划就是国家层面的空间规划。1历史上的全国城镇体系规划全国城镇体系规划的历史可以追溯到新中国建国初期。“一五”时期，156项重点工程的布局选址与大量新兴工业城市的建设和老城市的改造相结合，初步构建了新中国建国初期的城镇与产业空间格局。因此，156项重点工程的选址在某种程度上可以看作是新中国第一次具有国家空间规划意义的实践。“三五”和“四五”时期，实施“三线”建设战略，大量沿海地区企业向中西部地区搬迁一定数量的工业新城市在中西部地区建设起来，尽管“三线”企业“山散洞”的布局原则未能起到全面促进中西部地区城镇发展的作用地区的重大影响，可以认为又一次起到了国家空间规划的作用，尽管这一作用更多的是负面的。1978年以来我国实行沿海开放战略，以1984年沿海14个开放城市为标志，整个沿海地区的经济大发展，城镇的数量、密度成倍增长，在此基础上形成了目前以东部沿海地区城镇高度发达为特征的全国城镇空间结构。因此，沿海开放战略无疑起到了第三次国家层面空间规划的作用。但真正冠以全国城镇体系之名的规划还是以1985、1994以及1999年三个时期的规划和研究为代表。1.11985年提出《2000年全国城镇布局发展战略》2000年全国城镇布局发展战略》是1985年国家计委统一部署的国土规划的专题规划，由城乡建设环境保护部牵头完成。规划提出的主要任务是，把国家确定的重大项目规划落实在地域上把大的建设布局体现出来，把城镇布局、生产力布局和人口布局三者结合起来，促进小城镇发展。规划是战略性的，要求从城市本身条件和客观的经济联系出发，把重点城市点出来，将它们的性质、服务范围、资源条件、发展方向等明确下来纳入规划。当时考虑要解决的主要问题是，全国范围内城市之间的横向联系薄弱，中心城市的作用没有得到充分发挥；沿海和内陆江河沿岸的城市发展不够快，优越条件没有得到充分利用；另外认为大城市人口膨胀太快。根据上述任务和问题确定城镇布局方针和原则为，城镇布局与生产力布局，特别是与工业交通建设项目的布局紧密结合、同步协调进行；充分体现控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市的方针；正确处理东、中、西三个地带的关系，逐步建立合理的城镇分布体系；促进城市之间的横向经济联系，使城市逐步建设成为开放型的、多功能的、社会化的经济活动中心。城镇发展目标确定为，2000年城市人口3.6～4亿占全国人口的30%～33.3％；设市城市数量为600多个。城镇空间布局设想为，以各级中心城市为核心，组成不同规模、不同职能分工的多层次的城镇体系，第一级为全国性和具有国际意义的中心城市（北京、上海、香港），第二级为跨省区的中心城市（广州、武汉、重庆、天津、沈阳、大连、西安、兰州），第三级为省域中心城市，第四级为省辖经济区中心城市，第五级为县域中心城市。规划还提出了积极的实施建议，主要有建立相关的经济管理体制，发挥中心城市的作用；制订相应的政策措施，新建工矿区都要设镇或市，在税收、信贷、能源供应、土地使用和社会福利等方面要向小城镇倾斜，开征土地使用费，大城市使用费高于小城市，引导城市合理布局；重点项目的选址要和城市布局相结合，重点项目选址应征求规划部门意见。事后建设部城乡规划司对规划实施情况做了总结，认为尽管没有履行正式的上报和审批程序但规划仍然发挥了一定的作用。城市化与城市发展目标基本实现，城市布局得到调整，城市的中心职能得到增强，初步形成了以各级中心城市为依托的城市网络体系，沿江、沿海、沿交通干线成为我国城市发展最迅速的地区。交通部、铁道部、国家海洋局等在制订本行业的长远发展规划时，都把《2000年全国城镇布局发展战略》作为重要的参考文件。1.21994年全国城镇体系规划的启动和前期研究1994年3月建设部城市规划司正式向建设部领导建议开展全国城镇体系规划工作。认为党的十四大构筑了社会主义市场经济的基本框架，并进一步明确了我国实现社会主义现代化的目标和部署，从总体上研究跨世纪城市化和空间发展战略的时机已经比较成熟，建议依法组织编制全国城镇体系规划，并按规定报国务院审批，用以指导城市总体规划的修编，为国家有关城市建设和发展决策提供依据。这是1990年《城市规划法》颁布以后第一次正式启动全国城镇体系规划工作。尽管由于多种原因，该项工作并未在当年全面展开，但为这项工作所进行的前期研究却取得不菲业绩，主要有“跨世纪中国城市发展研究”和“陇海—兰新地带城镇发展研究”。需要指出的是，党的十四大确定的社会主义市场经济体制是全国城镇发展的思路进行重新梳理的根本原因，建立新的城镇空间体系是市场经济条件下城市规划工作面临的新挑战。“跨世纪中国城市发展研究”是建设部“八五“重点科研项目。该研究对第二次世界大战以后世界城镇发展的趋势做了比较全面的分析，对全球化和信息化背景下的城市发展做了相当程度的研究，有针对性地提出了中国城市发展的相关对策。研究认为随着经济全球化和信息化社会的到来，未来世界城市化出现新的趋势：一是全球城市体系的形成，若干全球信息节点城市将发展成为世界城市，主宰着世界的经济命脉；二是大都市连绵区更具发展活力，从宏观上看城市“大集中小分散”的地域格局将会长久地持续下去，全球聚落将向具有良好气候条件和生存环境质量的地区转移；多极多层次世界城市网络体系将形成，城市的发展越来越依赖于其与全球其它城市的相互作用强度和协作作用程度。针对全球城市发展的新趋势，研究建议我国应建设若干世界级城市，纳入世界城市体系，培育上海、北京、广州、大连4个国际性城市；重视连绵区的建设，重点形成长江三角洲、珠江三角洲、京津唐、辽中南4个大都市连绵带；构建大都市地区双层地方政府体制，实施县下设市模式；鼓励和推进城市化进程，至2020年城市化率达到60％左右；分区制定城市化发展策略；加强城镇体系规划的宏观调控，建立整体规划的观念，强化政府干预能力等。应该说，该项研究比较全面地提出了全球化时代我国城镇化总体发展思路，较以往任何关于中国城镇化的研究都更具有时代的特色，将我国城镇的空间结构放到世界城市体系中去分析具有开拓性。尽管研究本身囿于认识阶段，对中西部地区的关注严重不足，但客观地说，这是一次很有价值的研究。1.31999年全国城镇体系规划的编制作为一项工作，全国城镇体系规划1999年正式启动，至2004年提出了